拆迁协议的合法性

　　拆迁人和被拆迁人在协商拆迁安置补偿事宜时，应当严格遵守国家法律法规的规定，对于违反国家法律法规规定的，依据民法通则第58条、合同法第52条的规定，应当确认为无效的拆迁协议。违反法律法规规定的拆迁协议，主要包括形式违法和内容违法两类。拆迁人和被拆迁人所达成的拆迁协议的形式必须符合拆迁法律规范的规定。

　　一、无效的拆迁协议

　　根据我国民法通则的有关规定，结合房屋拆迁的行政法规、规章、拆迁地方性法规和地方性规章的规定，造成拆迁协议无效的情形主要有以下几类：

　　1.拆迁人主体不适格

　　不具备拆迁民事权利能力的拆迁人与被拆迁人订立的拆迁协议无效;拆迁人与其他不在拆迁范围内的当事人订立的拆迁协议为无效。

　　2.被拆迁人行为能力受限制

　　被拆迁人是无民事行为能力人，或者被拆迁人是限制行为能力人，其与拆迁人对方所订立的拆迁协议为无效。

　　3.代理人越权

　　代理人超越代理权限或者无代理权限所签订的拆迁协议无效。

　　4.协议内容违法

　　拆迁协议违反法律法规强制性规定，应认定为无效。

　　二、内容违法的拆迁协议

　　拆迁协议的内容违反国家法律法规规定，是指拆迁人和被拆迁人所签订的房屋拆迁协议的内容不符合拆迁法律规范和其他法律规范的规定。①主要有以下八种情况：

　　1.被拆除的房屋没有经过政府批准

　　法律规定对于特定的房屋及其附属物在拆迁时应当经过其他行政主管部门批准后，房屋拆迁主管部门才能核发拆迁许可证，该房屋及其附属物的拆除未经有关主管部门批准，拆迁人和被拆迁人已经就拆迁安置和补偿事宜达成一致意见并订立房屋拆迁协议的。

　　2.协议内容违反批准文件规定

　　拆迁人和被拆迁人所达成的协议不符合有关批准文件的规定。拆迁人拆除房屋及其附属物应当严格按照房屋拆迁主管部门批准的拆迁范围、拆迁期限、拆迁方案、拆迁计划进行拆迁。如果拆人和被拆迁人所签订的拆迁协议不符合房屋拆迁主管部门和其他有关部门对于被拆除房屋及其附属物的批准文件规定的，可以认定拆迁人和被拆迁人违反法律规定的行政管理秩序，该协议应当认定为无效。

　　3.补偿形式、金额违法

　　拆迁协议规定的拆迁补偿形式和补偿金额不符合拆迁法律法规规定的。我国拆迁法律规范规定的拆迁补偿方式有三种，即产权调换、作价补偿、产权调换与作价补偿相结合的方式。如果拆迁人与被拆迁人之间所订立的拆迁协议规定对于被拆迁人采取其他补偿方式的，这种协议规定的补偿方式违反了拆迁行政法规对于拆迁补偿的方式的规定，为无效。

　　4.安置地点和面积违法

　　拆迁安置用房的面积和安置地点不符合拆迁法律法规的规定的。

　　5.约定的周转过渡内容违法

　　拆迁人和被拆迁人所订立的拆迁协议确定的周转过渡的有关规定与拆迁法律规范的规定不相符合的。

　　6.拆迁期限和拆迁范围违法

　　拆迁协议是在房屋拆迁主管部门规定拆迁期限之外订立的。根据本案争议当时拆迁法规的规定，实施城市房屋拆迁不得超过经批准的拆迁范围和经批准的拆迁期限。依据现行的《城市房屋拆迁管理条例》第9条的规定，拆迁人应当在房屋拆迁许可证确定的拆迁范围和拆迁期限内实施房屋拆迁。

　　7.与被拆迁人以外的他人订立协议的无效

　　拆迁人与房屋拆迁范围之外的当事人订立房屋拆迁协议的，拆迁协议无效。

　　8.其他条款违法

　　三、以欺诈、胁迫手段订立的拆迁协议

　　拆迁当事人中一方以欺诈、胁迫等方式，迫使对方在违背真实意思表示的情况下所签订的拆迁协议无效。

　　依据《民法通则》第4条的规定，民事活动应当遵循自愿、公平、等价有偿、诚实信用的原则。拆迁人与被拆迁人在订立拆迁协议的过程中，均应当尊重对方当事人的真实意思表示，一方当事人采取胁迫、欺诈或者在乘人之危的情况下，使他方违背真实意思表示所订立的拆迁协议，经人民法院或仲裁机构查明，均应当确认为无效。

　　1.因欺诈而签约，拆迁协议无效

　　欺诈是指拆迁人或被拆迁人故意告知对方虚假的情况或者故意隐瞒真实情况，诱使对方当事人作出违背真实意思表示的情况下订立的拆迁协议。

　　在拆迁实践中，有的拆迁公司在签订协议时，未充分告知被拆迁人可以获得的补偿方式及被拆除房屋重置价格的真实情况。拆迁公司的故意隐瞒、遗漏和虚假告知的违法行为，对被拆迁人构成欺诈。

　　2.拆迁人欺诈行为的构成要件

　　(1)拆迁人故意告知被拆迁人有关事实的虚假情况，或者故意向被拆迁人隐瞒事实真相，诱导被拆迁人在违背真实意思表示的情况下订立拆迁协议。

　　(2)拆迁人故意告知被拆迁人虚假的拆迁法律政策规定，或故意隐瞒拆迁法律政策的规定，迫使被拆迁人在对法律认识错误的情况下，作出违背其真实意思表示的行为。

　　3.故意告知被拆迁人虚假的法律政策

　　(1)故意告知虚假的拆迁补偿方式规定。

　　(2)故意告知虚假的产权调换价格规定。

　　(3)故意告知虚假的房屋重置价格作价程序规定。

　　(4)故意告知虚假的安置规定。

　　被拆迁人可以针对拆迁人的虚假告知行为，诉请人民法院或仲裁机构认定签署的拆迁协议无效。

　　四、以合法形式掩盖非法目的。拆迁协议无效

　　无效的拆迁协议，只能由人民法院或仲裁机构认定和裁判，行政机关和其他社会团体无权认定和裁判。

　　拆迁公司对房屋拆迁时，应当按照程序规定，对原有房屋的重置价格按照规定进行评估，并充分告知被拆迁人真实情况，否则拆迁协议无效。

　　通常情况下，律师应当重点审查拆迁公司是否充分告知被拆迁人拆迁补偿形式、房屋重置价格作价程序、补偿价格等法律规定，是否存在故意隐瞒、虚假诱导等违法行为

　　拆迁公司未按照规定告知某甲此次拆迁的补偿形式或未按照规定程序对房屋的重置价格进行评估，则被拆迁人无法得知房屋重置价格的真实情况，均应视为拆迁公司故意虚假告知或故意隐瞒房屋重置价格作价的法律规定，因此签订的拆迁补偿协议应认定为无效。

　　1.拆迁补偿形式和补偿方式

　　拆迁补偿形式是指拆迁人依照有关法律法规的规定，在拆除被拆迁人房屋时给予被拆迁人补偿的方法。

　　拆迁补偿方式，由拆迁人与被拆迁人协商确定，可以货币补偿，也可以房屋补偿。

　　拆迁公司与被拆迁人所签订的拆迁协议，采用的拆迁补偿形式，符合当时的法规规定，拆迁公司应给予被拆迁人适当的、合法的补偿安置。

　　2.拆迁补偿的对象

　　拆迁补偿的对象是被拆除房屋及其附属物的所有权人。国务院颁布过两次城市房屋拆迁管理条例，“被拆迁人”的含义有所不同。1991年的《城市房屋拆迁管理条例》中的“被拆迁人”是指被拆除房屋及其附属物的所有人，包括代管人、国家授权的国有房屋及其附属物的管理人和被拆除房屋及其附属物的使用人。2001年的《城市房屋拆迁管理条例》中的“被拆迁人”，是指被拆除房屋的所有人。两次拆迁法规规定的不同，导致被拆迁人的定义发生了很大的变化。

　　五、拆迁补偿方式可以自由选择

　　我国拆迁补偿的基本方式包括两类，即货币补偿和产权调换。被拆迁人有权选择拆迁补偿形式。①

　　1.货币补偿，另购住房

　　货币补偿是指被拆迁人根据房地产评估确定的价格，要求拆迁人支付货币，自行到房地产市场购买居住房屋。被拆迁人与拆迁人之间是一种现金补偿的关系，拆迁人不提供实物住房，由被拆迁人自己解决。

　　2.房屋产权调换，结算差价

　　房屋产权调换是指由拆迁人向被拆迁人提供住房，被拆迁人根据自己的实际需要和现有住房情况进行选择，最后结算新旧房屋的差价。

　　3.货币补偿的优越性

　　在城市房屋拆迁补偿制度中，货币补偿的方式确实能更准确地反映被拆迁房屋的实际价值，特别是在一些经济比较发达的地区，采取这种方式更加普遍，货币补偿方式使得被拆迁人自行调节住房标准、居住的地点以及适合自身条件的住房，从而满足不同层次的被拆迁人的实际需求。同时，也可以加快拆迁速度，避免因安置房不落实，被拆迁人长期在外过渡的情况，从而减少纠纷，维护社会稳定。货币补偿方式也有利于转换住房机制，盘活房地产市场，安置商品房，避免住宅房屋的重复建设，并简化了房屋拆迁程序，增加了补偿安置政策的透明度，有利于拆迁当事人对政府行政行为的监督。货币补偿中合理的补偿原则和标准，使城市中心区向新区流动，降低中心区人口密度，有利于城市总体规划，改善城市总体环境。

　　六、拆迁安置的对象

　　拆迁安置是指拆迁人依据拆迁法律法规的规定，将被拆除房屋的使用人安排到由拆迁人新建、购置或其他由拆迁人支配的房屋中居住或者使用，而将被拆迁人在拆迁范围内所使用的房屋及其附属物拆除的拆迁法律行为。

　　1.房屋的使用人是拆迁安置对象

　　拆迁安置对象是被拆除房屋及其附属物的使用权人，被拆迁人包括两类，即被拆除房屋及其附属物的所有权人和被拆除房屋及其附属物的使用权人。依据1991年的《城市房屋拆迁管理条例》，对所有权人要给予补偿，对使用权人应当给予安置，也就是说，拆迁安置对象是被拆除房屋及其附属物的使用权人。

　　2.货币补偿与拆迁安置，只能择其一选择

　　在货币补偿后，拆迁人不再另行拨付房屋给被拆迁人。2001年《城市房屋拆迁管理条例》发布之后，拆迁纠纷无论适用新拆迁法规或旧拆迁法规的规定，被拆迁人都不可能在拆迁人对其已完成了货币补偿之后，再得到拆迁安置。拆迁公司在拆迁时张贴了拆迁公告，作为被拆迁人有权选择拆迁补偿形式。如果被拆迁人出具了申请书，明确选择了货币补偿的方式，签订了货币补偿协议，以及其按照协议领取补偿款，表明其已经放弃了回迁安置的真实意愿。

　　七、拆迁补偿计算公式与情况对比

　　拆迁补偿标准是由城市房屋拆迁法规授权，当地房屋拆迁行政主管部门起草，城市人民政府批准颁布，专门用于房屋拆迁补偿的依据。

　　1.房屋拆迁补偿的标准

　　拆迁纠纷争议的焦点，通常是拆迁公司是否按照法律法规规定，对被拆除房屋的重置价格进行估价，其补偿标准是否符合法律法规的规定。房屋拆迁补偿标准有以下几种情况：

　　(1)政府认定批准房屋拆迁补偿标准，表现为政府具体确定了房屋拆迁补偿标准;

　　(2)拆迁人有权在允许范围内认定补偿标准，也就是拆迁人愿意补偿被拆迁人的标准;

　　(3)被拆迁人要求补偿的标准，即被拆迁人要求补偿的希望值;

　　(4)实际产生的补偿标准，也就是拆迁人实际给予被拆迁人的补偿数额。

　　以上四种情况虽然相互影响，但最终的结果，应当符合政府制定的标准。

　　2.拆迁补偿的基本内容

　　拆迁补偿的基本内容包括区位、用途、建筑面积、拆迁费用等。

　　(1)区位是指某一房屋的地理位置，主要包括在城市或区域中的地位，与其他地方往来的便捷性，与重要场所(与市中心、商业区、政府机关)等的距离，周围环境、景观等。

　　(2)用途是指被拆迁房屋所有权证书上标明的用途，所有权证书上未标明的，以产权档案中记录的用途为准，产权档案中未记明用途的，应以房屋的实际用途为准。

　　3.确定拆迁补偿标准的方法

　　确定拆迁补偿标准的方法为房地产价格评估的方法。对被拆迁人所有的房屋作价补偿的，作价补偿金额按照被拆迁人所有的房屋的建筑面积的重置价格结合成新结算。①货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。具体办法由省、自治区、直辖市人民政府制定。②因此，无论何时，在拆迁的实践中，确定被拆除房屋及其附属物的重置价格是进行拆迁补偿的关键因素，也是拆迁补偿的第一步。

　　(1)重置价格评估法

　　重置价格，是指按照当前的房屋生产条件和价格水平重新建造该类房屋所需要的全部费用的总和。

　　重置价格确定的原则：房地产价格的评估，应当遵循公平、公正、公开的原则。⑨

　　重置价格的估价，应该由房地产行政主管部门设立的价格评估机构承办，房地产行政主管部门设立的价格评估机构应当指派取得估价师资格并经注册的房地产估价师进行价格评估。④对被拆除房屋的评估，由市或区、县房地局认定的评估机构进行。评估机构对被拆除房屋进行评估，应当通知被拆除房屋所有人到场，被拆除房屋所有人应当予以配合。被拆除房屋所有人或者其委托人不到场或者不予配合的，评估机构也可以进行评估。⑤

　　(2)重置价格的确定程序

　　重置价格的确定程序，由房地产管理部门设立的价格评估机构进行拆迁房屋的重置价格评估，应当遵循以下程序：⑥

　　①由拆迁人向房地产管理部门设立的估价机构提出估价申请。

　　②房地产管理部门设立的估价机构接到拆迁人的估价申请后，应当对其申请进行审查，经审查符合有关规定的，应当受理拆迁人的估价申请，并指派注册房地产估价师承办;对于不符合有关规的，应当告知拆迁人补齐手续后予以受理，或者决定不予受理，并告知拆迁人理由

　　(3)现场勘验估价

　　房地产估价机构受理拆迁人的估价申请后，应当指派不少于2人的估价人员(应当是注册房地产估价师)承办。估价师接受指派后，应当依法制定估价方案，到房屋及其附属物所在地进行现场勘察，核对各项数据和有关资料，并做好被评估房屋的各种记录。如果估价师发现被评估的房屋与实际情况不符的，应当及时核查房屋档案，对房屋的所有权人进行询问，并将勘察结果记录在案。

　　(4)综合作业

　　房地产估价师在进行现场勘察评估后，应当按照拟定的估价方案，结合有关资料，并依据国家法律法规的规定进行综合作业，全面分析，提出估价结果。

　　(5)房地产估价师作出估价结果后，由房地产估价机构在估价结果书上加盖印章，制作若干副本，并书面送达当事人以及有关部门。

　　(6)拆迁人或者被拆迁人在接到估价结果后，对估价机构作出的估价结果有异议的，可以在收到估价结果书之日起15日内，向原估价机构申请复核。

　　从上述论证可知，本案中甲在乙拆迁公司委托北京市西城区房地产评估部门所作的评估报告上签署了意见，在接到该评估报告后，至签订拆迁协议之前，未提出异议。这些表明了甲对乙拆迁公司所作房屋的评估结果的认可。后甲在诉讼中主张乙拆迁公司对其隐瞒了被拆除房屋的重置价格，并对其构成欺诈，显然没有事实依据。

　　4.居住房屋市场价补偿安置标准的计算公式

　　货币补偿金额=(市场单价+价格补贴)×被拆除房屋的建筑面积

　　公式说明：

　　(1)“市场单价”：为房地产市场的评估单价，评估单价不足最低补偿单位标准的，以最低补偿单位标准计算。

　　(2)“最低补偿单价标准”：指被拆除房屋同区域已购公房交易的平均单价。

　　(3)“价格补贴”：①评估单价不足最低补偿单位标准的，按最低补偿单价标准的一定比例(不低于20%)确定;②评估单价高于最低补偿单位标准的，按高出部分与最低补偿单价标准差额的一定比例(不低于20%)确定。

　　土地储备中心不具备拆迁人的资格，不能成为拆迁人

　　[案情]：

　　2006年8月17日，某市土地储备中心为了实施土地收购储备，向该市建设局申请对一居民小区进行拆迁，并提供了以下材料：(一)该市发展计划与经济贸易委员会的《关于对土地储备中心实施收购储备土地项目的批复》;(二)该市规划局颁发的建设用地规划许可证;(三)该市人民政府的建设用地批准书;(四)该土地储备中心的拆迁计划和方案;(五)该市建设银行出具的该中心拆迁补偿安置资金1000万元的证明。该市建设局审核后，于2006年8月25日向该市土地储备中心颁发了房屋拆迁许可证，张贴了拆迁公告。刘某的房屋在拆迁范围内，其认为土地储备中心将拆迁项目用于土地储备的行为违法，遂以该市建设局为被告向法院提起行政诉讼，要求撤销该市建设局颁发给该市土地储备中心的房屋拆迁许可证。法院依法追加该市土地储备中心为第三人参加诉讼。

　　[分歧]：

　　本案在审理过程中，对土地储备中心能否成为拆迁人有不同意见。

　　一种意见认为，土地储备中心向该市建设局提供的材料符合国务院《城市房屋拆迁管理条例》第7条的规定，具备颁发拆迁许可证的法定要件，可以成为拆迁人。该市建设局向土地储备中心颁发的房屋拆迁许可证合法，应驳回刘某的诉讼请求。

　　第二种意见认为，土地储备中心不具备拆迁人的资格，不能成为拆迁人，其将拆迁项目用于土地储备的行为违法，该市建设局向其颁发的房屋拆迁许可证应予撤销。

　　笔者同意第二种意见，理由如下：

　　[评析]：

　　一、土地储备项目不属于建设项目

　　国务院《城市房屋拆迁管理条例》第7条规定，申请领取房屋拆迁许可证的，应当向房屋所在地的市、县人民政府房屋拆迁管理部门提交下列资料：(一)建设项目批准文件;(二)建设用地规划许可证;(三)国有土地使用权批准文件;(四)拆迁计划和拆迁方案;(五)办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明。本案土地储备中心提供给该市建设局的“建设项目批准文件”是该市发展计划与经济贸易委员会的《关于对土地储备中心实施收购储备土地项目的批复》，该批复是对土地储备中心实施收购储备土地项目的批复，而非是对土地储备中心所要实施某一具体建设项目的批复。建设项目批准文件，是指政府计划部门对建设项目的立项批准文件，土地储备显然不是建设项目，不能等同。

　　二、土地储备中心的性质决定其不可能拥有建设项目

　　土地储备中心是全民性质的事业单位，是作为国土资源局的一个部门在开展工作，通过收回、收购、置换、征用等方式取得土地予以储备，以供应和调控各类建设用地，保证国有土地资产保值增值。土地储备中心的这一性质决定其只能从事土地的收购储备，而不是从事项目的建设，不是建设单位。若其作为拆迁人，其不可能取得《城市房屋拆迁管理条例》第7条规定的申请领取房屋拆迁许可证的5个法定要件中的“建设项目批准文件”，因为其没有真正的建设项目，真正的建设项目在此阶段还未确定和立项。此后确定立项的建设项目，其建设单位也不会是土地储备中心，因为土地储备中心的职能是专司土地的收购储备，而不是从事具体项目的建设。即便其储备土地并进行前期的一些开发，也不是真正意义上立项的建设项目。从《城市房屋拆迁管理条例》第7条的规定不难看出，“建设项目批准文件”是申领房屋拆迁许可证5个法定要件中的首要的前提条件，没有这一要件，其余的4个要件也就成了无源之水、无本之木，其内容是否合法，不言而喻。

　　综上，土地储备中心的性质决定其不是建设单位，不可能拥有建设项目，土地储备项目亦不属于建设项目，故土地储备中心不具备拆迁人的资格，不能成为拆迁人。该市建设局向其颁发房屋拆迁许可证的行为违法，应予撤销。

　　国土资源部、财政部、中国人民银行在 2007年11月19日发布了《土地储备管理办法》。根据该办法的规定，土地储备机构不能作为房屋拆迁人。

　　第一，土地储备不是建设项目

　　现行有效的房屋拆迁法规规定，拆迁人是指取得房屋拆迁许可证的单位，拆迁人申请取得房屋拆迁许可证必须持有建设项目批准文件。建设项目批准文件，是指政府计划部门对建设项目的立项批准文件。取得拆迁许可证必须已有明确的建设项目。《土地储备管理办法》第二条明确：“土地储备，是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。” 土地储备是为了将土地以招拍挂等方式供应给建设单位，由建设单位在符合城市规划的基础上设计和建设具体的工程项目。可见，土地储备不是建设项目。即便其储备土地并进行前期的一些开发，也不是真正意义上立项的建设项目。

　　第二，土地储备机构的性质决定其不可能拥有建设项目批准文件

　　《土地储备管理办法》第三条规定：“土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。” 土地储备机构的性质决定其只能从事土地的收购储备，而不是从事项目的建设，不是建设单位，不可能拥有建设项目，就不可能取得房屋拆迁法规规定的申请领取房屋拆迁许可证法定要件中的“建设项目批准文件”。因为其没有真正的建设项目，真正的建设项目在此阶段还未确定和立项。此后确定立项的建设项目，其建设单位也不会是土地储备机构。

　　第三、土地储备机构作为拆迁人不符合依法行政的要求

　　“土地储备工作的具体实施，由土地储备机构承担。”土地储备机构隶属于国土资源管理部门，是国土资源管理部门的事业单位，是作为国土资源管理部门的一个部门开展工作，两者的工作人员往往是混同的。国土资源管理部门是征收集体所有土地房屋拆迁的主管部门，是发放集体所有土地房屋拆迁许可证和裁决集体所有土地房屋拆迁争议的行政机关。当国土资源管理部门向土地储备机构发放集体所有土地房屋拆迁许可证和裁决集体所有土地房屋拆迁争议时，就必然产生国土资源管理部门就是自己许可自己的行为，如果引起拆迁裁决，就有自己给自己裁决之嫌。这就是我们常说的政府自己充当裁判员又充当运动员的现象，这不符合公正原则，不符合依法行政的要求。

　　总之，土地储备不是建设项目，土地储备机构不可能提供建设项目批准文件，也就不具备取得拆迁许可证的基本条件，最终也就不能成为拆迁人。如果承认土地储备机构作为拆迁人的合法地位，必然违反房屋拆迁法规的规定，破坏房屋拆迁的法律秩序。将土地储备机构作为房屋拆迁人，正常的拆迁工作将受到影响，对房屋拆迁争议进行裁决的合法性将受到影响，市县人民政府对被拆迁人实施强制拆迁的合法性将受到影响，与房屋拆迁许可证和房屋拆迁行政裁决有关的诉讼有败诉的可能。