目前《土地管理法》没有先行用地的法律规定，而自然资源部关于《中华人民共和国土地管理法实施条例(修订草案)》(征求意见稿)公开征求意见的公告，第二十六条【申请先行用地】 国家和省级能源、交通、水利、军事设施等重大项目中，控制工期的单体工程和受季节影响或者其他重大因素影响急需动工建设的工程，可以向省级以上人民政府自然资源主管部门申请先行用地。此规定先行用地，目前还未确定。
先行用地执行的依据仍是国土资源部相关文件。故先行用的的合法性，有一定的先天不足，特别是在面临行政复议或行政诉讼的时候。
先行用地主要的文件依据主要有4个：
《国土资源部关于加强耕地保护促进经济发展若干政策措施的通知》(国土资发〔2000〕408号)，明确对影响基础设施项目工期的单位控制性工程经国土资源部批准后，可以实行先行用地;先行用地范围限于影响基础设施项目工期的单位控制性工程。
按照《国土资源部关于进一步改进建设用地审查报批工作提高审批效率有关问题的通知》(国土资发〔2012〕77号)，先行用地的范围有所扩大：属于控制工期的单体工程，以及因工期紧或受季节影响确需动工建设的其他工程，可向国土资源部申请办理先行用地。
2016年1月，国土资源部、国家发展改革委等四部委印发《关于加大用地政策支持力度促进大中型水利水电工程建设的意见》，明确地方审批(核准)的水利水电项目，其中纳入经批准的全国中型水库建设规划、并经有关流域机构审核同意的水利项目，以及纳入经批准的国家水电发展规划的水电项目，确需先行用地的，也可先行用地。
2016年11月国土资源部关于修改《建设用地审查报批管理办法》的决定(国土资源部令第69号)明确，国家重点建设项目中的控制工期的单体工程和因工期紧或者受季节影响急需动工建设的其他工程，可以由省、自治区、直辖市国土资源主管部门向国土资源部申请先行用地。
先行用地的范围和条件
申请先行用地的建设项目，必须是已通过用地预审、项目批准立项并完成初步设计的国家重点建设项目，其中属于控制工期的单体工程，以及因工期紧或受季节影响确需动工建设的其他工程，方可向国土资源部申请办理先行用地。对于地方审批(核准)的水利水电项目，其中纳入经批准的全国中型水库建设规划、并经有关流域机构审核同意的水利项目，以及纳入经批准的国家水电发展规划的水电项目，确需先行用地的，也可申请先行用地。
申请先行用地时，拟用地应当符合预审要求和土地使用标准，权属清楚，地类、面积准确;涉及征收农村集体土地的，征地补偿安置应征得农民同意并确保补偿及时足额支付到位，地方政府应确保不因先行用地发生信访问题和突发事件。
先行用地的申请和批准
先行用地由省级国土资源主管部门向国土资源部提出申请。申请用地时，必须说明拟用地符合预审要求和土地使用标准，权属清楚，地类、面积准确;涉及征收农村集体土地的，征地补偿安置应征得农民同意并确保补偿及时足额支付到位，地方政府应确保不因先行用地发生信访问题和突发事件。
具体说来，申请先行用地，应当提交下列材料：省、自治区、直辖市国土资源主管部门先行用地申请;建设项目用地预审意见;建设项目批准、核准或者备案文件;建设项目初步设计批准文件、审核文件或者有关部门确认工程建设的文件;国土资源部规定的其他材料，包括市、县人民政府对申请先行用地有关情况的说明及承诺(说明征地补偿标准和安置途径有关情况，承诺动工前将征地补偿费发放到被征地村组和群众及确保不因先行用地发生信访问题和突发事件，并附建设单位拨付征地补偿费用的凭证、被征地村组和群众对征地补偿标准和安置途径的意见)、申请先行用地的工程位置示意图等。
国土资源部对先行用地申请材料审核通过后，批准先行用地。
先行用地批准后，地方政府和项目建设单位应当严格限制动工建设范围，不得超出先行用地批准范围动工建设，超出批准范围的按违法用地查处;同时应抓紧组织正式用地报批工作，在6个月内完成建设项目用地正式组卷报批工作。
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