目前，在经营城市理念指引下，计划经济时代的低效率、僵硬的城市管理模式被打破，换之以市场经济的眼光来重新运作城市规划和事务管理，在政绩压力的驱动下，一些冠以“经营城市”美名的征地和拆迁计划纷纷出台，一些代表着城市历史风貌和文化个性的传统街区被一片片推倒，原有土地上的农民和市民被以很低廉的成本安置到别的地方，而大批失地农民和拆迁户的苦涩，是经营城市被片面理解以致强制推行过程中人本理念的缺失，是不少城市在表面繁荣中呈现出的内涵的肤浅和戾气的张扬，这不能不说是城市化进程中的败笔。联想到不久前的湖南嘉禾暴力拆迁事件，其所反映的不仅仅是暴力执法的问题，它揭示的深层次的问题正是我国土地征收制度的缺陷，这不是靠成功率很低的上访和社会关怀所能解决的，只有以法律为工具，对我国土地征收程序来重新定位和思考，才能从源头上理顺关系。
一、我国土地征收程序的缺陷
1. 土地征收程序的立法比较简单、粗糙，在许多具体的制度设计上存在漏洞。具体表现在：(1)土地征收目的合法性审查没有纳入程序中。土地征收目的必须合法，必须是为了公共利益需要才能征收土地，这是国际上通行的原则，亦为我国法律所接受。但这一原则在实施过程中却受到了严重扭曲，表现在：一方面，我国对公共利益的界定不够明确;另一方面，公共利益在程序上没有保障，审批程序中没有征地目的合法性的专项审查，在征地公告中也没有征地目的合法性的专门说明。这样的一个直接后果是无论在实际操作中还是在观念上都淡化了对征收土地目的合法性这一基本前提的重视，导致一些经营性用地也采用征地方式，从而严重侵害了集体土地所有权和土地承包经营权。
(2)缺少对行政机关的监督机制。孟德斯鸠说：“如果司法权同行政权合二为一，法官便握有压迫的力量。”在我国，行政机关既是土地征收的决定者，亦是执行者，处于绝对优势地位， 因此必须对此严加监督，防止权力滥用。但我国现行土地立法并没有规定必要的监督机制，如在征地范围的决定权、征地审查权、赔偿方案确定权等方面都只规定由行政机关自主决定、具体实施，缺少对行政机关的必要监督，导致行政机关既当运动员又当裁判员，容易侵害集体和个人的合法权益，也会带来行政权力的泛滥，破坏政府和人民的关系，危害社会稳定和繁荣。
2. 土地征收程序中对被征收者的保护不足。这主要表现在几方面：
(1)土地征收程序透明度和公示性不够。如在补偿方案的确定上，是由政府自己核准并实施的，实难保障征收程序的公示性，难以避免暗箱操作行为的发生，因而难以保障被征收者
①孙寒冰 西北农林科技大学土地管理专业硕士研究生
②李世平 西北农林科技大学土地管理专业博士生导师
的利益获得公正的保护。被征收者在土地征收过程中缺乏表达自己意见的机会，整个征地过程中，被征收者都处于比较被动的局面。
(2)行政征用补偿救济手段不完善。此方面不足主要体现在司法救济被排除在救济手段之外。当事人发生争议后，主要通过行政系统内部解决，法院一直不予受理，有很多纠纷经过行政复议程序后，当事人仍对复议结果不服，但状告无门，目前，此状况亟待改变，一是因为法院对此类案件置之不理，不仅不利于保护权利被剥夺或被限制者的权利，也不利于监督行政主体行使权力，从而不符和依法治国的理念;二是因为我国已是WTO成员国，我国必须遵守WTO协议。成员国的立法要设定向司法当局起诉的权利。如果行政机关做出最后裁决后，法院不能再复议，这显然和WTO的规定相矛盾。
二、对我国当前城市房屋拆迁行为分析和探讨
城市拆迁包涵于经营城市的范畴中，而我们最先感知“经营城市”这一概念，是在几年前的中国市长协会第三次代表大会上，当时面对城市日益商业化的挑战，与会的600多位中国市长们开始感觉到，如何经营和管理传统意义上的城市变得甚为紧迫了。然而，“新宠”一落地，很快就成了专家学者们的“众矢之的”。国务院发展研究中心的吴敬琏说：“现行的土地制度促成了地方政府”经营城市“的”宏大抱负“，”卖地生财“成泛滥之势，原因就在有关的制度很不健全。这不仅在经济发展比较落后的地方是这样，经济发展好的地方也如此。土地是老百姓生存之源，有些地方的政府(官员)却随随便便就把地给卖了，这样很危险。”
的确，在城市发展中，尤其是近10年来，各级政府利用城市自身的土地价值，采取土地置换和有偿出让土地使用权等办法，筹集资金用于城市改造，在取得显著成效的同时，也出现了一些偏差。城市发展的总体目标与政府部门具体经营城市公有资源的目标还很难协调一致，公有资源在经济运作过程中也容易滋长腐败，这集中体现在“经营城市”观念如何来定位，在“经营城市”的过程中，政府行为很容易侵害城市公民的私有财产，目前在我国旧城区中有大量的私有房屋，有的已有上百年乃至上千年的历史。这些房屋以及所占有的土地以前都是属于私有的，只是在国家规定土地属于国家和集体之后，私有房屋所占土地的所有权才变成了使用权，但这种使用权既没有约定使用费标准也没有约定使用期限，从现实情况看实际上是无偿且无期限的，正是因为这种使用权的无期限和无偿性，导致房屋的主人在国家出让该房屋所在土地的使用权时没有任何发言权。事实上，国家在出让该土地使用权时根本没有征求现有使用权人的同意。而取得该块土地使用权的房地产开发商则立即拥有了将他人房屋拆除的权利。因为房地产开发商“是以营利为目的，从事房地产开发和经营的企业。”而政府在出让国有土地使用权时又有利益回报，从而使政府在房屋拆迁时总是以法律的名义站在开发商一边，导致被拆迁房屋的所有人的权利受到严重侵犯。
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