《国有土地上房屋征收与补偿条例》征求意见稿不久前公布,如何强化公民的私有财产权保护,引起了社会的广泛关注。然而,在私有财产权保护之外, 还涉及城市建设、民生改善、环境整治、经济发展等同样不容忽视的现实利益。理想的政策应当平衡好多元利益诉求,在民生保障中促进城市建设,在社会稳定中推动区域发展。
在房屋拆迁的两难困境中讨论私有财产权保护,一方面要明确私有财产权保护的方向,改革不合理的做法和程序,同时也要防止将问题简单化、绝对化,走入超越国情和历史阶段的死胡同。为此,加强房屋置换制度的研究与实践,可能是最具现实效力的办法之一。
房屋置换是区别于货币补偿的一种拆迁补偿方式。简单说,就是以房易房、互找差价。它的核心法律依据主要有:《物权法》第42条规定:“征收单位、个人的房屋及其不动产,应当依法给予拆迁补偿,维护被征收人的合法权益;征收个人住宅的,还应当保障被征收人的居住条件”;2001年《城市房屋拆迁管理条例》第3章第23条规定,“拆迁补偿的方式可以实行货币补偿,也可以实行房屋产权调换,……被拆迁人可以选择拆迁补偿方式”、第27条规定,“拆迁租赁房屋……被拆迁人与房屋承租人对解除租赁关系达不成协议的,拆迁人应当对被拆迁人实行房屋产权调换”。可见,房屋置换制度内含着双重价值目标:一方面通过房屋的所有权调换,实现对被拆迁房屋产权的价值补偿;另外一方面,在保护房屋经济价值的同时,也对当事人居住权进行充分保护。这样的制度安排,兼顾了财产保护与社会稳定,更有利于实现多元价值目标的平衡。
拆迁在技术上可以看作是一个利益博弈的经济问题。从博弈论的角度分析,一个有效的利益平衡点是实现双方利益均衡的必要条件。这个利益平衡点容易形成,问题就好解决;反之,就难。在促进利益平衡点的形成上,房屋置换制度有其无法替代的独特功效。首先,从被拆迁人的角度看,不愿走的理由因人而异,但最一般性的原因在于对未来房价的上涨预期,尤其是在房价上涨的背景下,这种想法完全合理:货币补偿按现行市场价格进行,只能补偿现实利益,却无法照顾预期利益,这就像手中持有上涨中的股票一样,肯定不愿轻易卖掉,在火爆的房地产销售市场行情中,手里拿着钱,也未必能买到理想的房子。但房屋置换,就如同在大盘上涨时用一支股票去交换另外一只股票一样,在保证现实利益的同时,对后续上涨的预期利益也有一定关照。其次,从拆迁人的角度看,不同区位的项目、新旧项目、甚至同期的项目因评估时点不同造成的补偿价格差异,必然使被拆迁人难以接受;尤其是时间拖延较长的历史遗留项目,如果按当年的市场价格补偿遗留下来的被拆迁人,他们和现今的项目比觉得吃亏,肯定不同意,如果按现在的市场价格补偿,又会失信于当年已经搬迁的被拆迁人。这种情况下,只有采用房屋置换的方式,用房子对房子,才能排除市场评估价格波动的干扰,确保拆迁补偿政策的横向和纵向统一。
实践中,房屋置换的补偿方式广受欢迎,根据不同情况,主要有如下几个方面的做法：一是商品房开发项目。在商品房开发项目中,一般要求开发商购买或自行建设一定数量的商品房,以满足被拆迁人产权调换的需求。有关行政部门还应对房屋置换的参照体系、价格评估、置换比例、差价结算、房屋质量等方面进行审核。开发单位未按承诺对被拆迁人进行房屋安置的,监管部门可以采取暂缓审批新项目、对企业开发资质不予年审、记入不良诚信记录等方式进行管理和监督。
二是公共利益项目。一般认为,国防、教育、卫生、市政、交通、能源等公共事业建设属于公共利益项目。对于这类建设项目应当先由国家组织征收,但是在调换房源储备上应当保证不低于商业项目的比例,有条件的地方,还可以先行建设一定比例的政策性安置用房,以推动公益项目的顺利进展。《国有土地上房屋征收与补偿条例》(征求意见稿)将危旧房改造项目列为公共利益项目,规定“因危旧房改造的需要征收房屋并进行住宅建设的,被征收人享有回迁的权利”。这当然具有一定的合理性,但是在新旧法的过渡阶段,必须充分考虑政策的衔接问题。
三是承租人住宅权保障。从1991年《城市房屋拆迁管理条例》到2001年修订后的新条例,直至2010《国有土地上房屋征收与补偿条例》 (征求意见稿),均明确规定在租赁合同不解除的情况下,只能采取房屋产权调换的方式进行补偿,承租人仍然享有对所调换房屋的租赁使用权。这个规定符合民法 “买卖不破租赁”的理念,充分保证“居者有其屋”,是为社会稳定所必须的。其中,对于房改遗留的公房承租人,一般允许其按一定政策转换为房屋所有权人,再进入拆迁补偿程序,不转换的,可以采取公房平移等方式进行安置。
四是困难户补偿与保障性住房政策对接。对于困难户的拆迁补偿,除了特殊补助和最低面积补偿等政策外,可以将这类人的拆迁补偿政策与限价商品房、经济适用房和廉租房等保障性住房政策充分对接,在房源供应、优先条件、摇号办法、产权模式等方面研究系列措施,建立绿色通道,为拆迁中的困难户优先申请保障性住房提供便利。
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