论律师在征地拆迁纠纷案件中的调解（二）

　　三、征地拆迁纠纷的特点以及律师参与征地拆迁纠纷调解的必要性

　　(一)征地拆迁纠纷的特点

　　征地拆迁纠纷具有当事人多、涉及面广、矛盾复杂激烈的特点，处置不妥当，极容易引发影响社会稳定的群体事件。在社会转型时期的敏感阶段，征地拆迁纠纷的调解和妥善处理，为人民调解工作增添了新的内容。律师作为熟悉法律的社会中介群体，参与征地拆迁纠纷的调解具有特殊的优势，实践表明，律师在征地拆迁纠纷中的积极参与调解可以达到比较理想的效果，同时也更有利于矛盾的和平解决以及维护社会秩序的稳定。

　　1、当事一方或双方人数众多，矛盾易激化

　　按照有关职能部门的内部规定，纠纷一方涉及5人以上的为群体性纠纷。 随着我国经济的快速发展，社会利益格局发生了重大变化，新的利益共同体正在逐步形成。基于共同利益基础上的群体性纠纷逐年增多。比如广东一些地方因征地拆迁事件上访约占信访总量的2/3，集体上访的批次和人数在逐年上升，参与人数动辄数百人，甚至上千人，而且组织化倾向比较明显。特别是近年来征地拆迁矛盾纠纷呈现出了易激化趋势。主要表现为一是快速激化，二是冲突激烈，增加了化解难度。

　　2、涉及法律关系复杂

　　新时期征地拆迁纠纷呈现出内容复合化和法律关系复杂化的趋势。在全国人大的接访中反映比较突出的五大类问题里，涉法类信访的比例占到了80%以上。为数众多的征地拆迁群体性纠纷中，往往是民事、经济、行政、治安和刑事法律关系交织在一起，征地拆迁纠纷中法律关系的复杂程度让专业的法律工作人员都咂舌不已，何况是被拆迁人以及政府机关，法律关系的复杂往往让征地拆迁纠纷的处理结果扑朔迷离，其处理过程又是一波三折坎坷密布，在多方因素的影响下，法院也往往不能公正处理征地拆迁纠纷，偏向袒护政府部门的现象经常发生，法律关系的复杂、法院的偏袒、政府机关的肆意违法等不利因素无一不对征地拆迁纠纷的处理制造了人为障碍，使得原本就法律关系复杂的征地拆迁纠纷变得更像一块烫手的山芋一样无人问津，专业的法律人员也往往会望而却步偃旗息鼓。

　　征地拆迁纠纷法律关系的复杂程度决定了征地拆迁纠纷处理的难度，但并非是一团乱麻毫无头绪。笔者看来，征地拆迁纠法律关系的复杂并非是难以解决，难的是如何树立依法办事、依法行政的观念和模式。笔者统计，在所有征地拆迁纠纷中爆发的被拆迁人和政府机关的对抗冲突中，政府机关违法办事、肆意妄为的现象可以说是百分之百，权利一旦失去制约，违法的脚步就会接踵而至，在被拆迁人合法权利无法得到保障和落实的情况下，矛盾的爆发冲突的产生就会变成为顺理成章的事情。

　　3、被拆迁人依赖政府又不完全相信政府

　　在中国历史发展的悠悠岁月中，上访是中国老百姓割舍不开的“青天情结”。但是，上访群众往往又不完全相信地方政府，一是信访案件经过层层批转，有时甚至会转到被举报人手里，群众心里长期形成的“官官相护”的心理阴霾挥之不去;二是在“法不责众”的心理定势影响下，组织多人越级上访。“小闹小解决、大闹大解决”成了管用的经验，群众对通过群体性上访“逼迫”相关部门出面调解纠纷、解决问题的期望值很高。面对大量涉法群体性纠纷，信访部门和调解组织不堪重负。

　　被拆迁人希望政府能迅速解决问题，但在面对政府的承诺以及许愿面前又对政府抱有怀疑的态度，矛盾的心态导致纠纷的处理变得更加难以妥善得到解决。笔者认为，这里有被拆迁人的原因，但更多的还是政府机关的责任，其违法执政的行为已经让民众日益丧失了信心，长此以往，后果不堪想象。

　　4、被拆迁人诉求合理但程序违法

　　据调查分析，在当前群众信访特别是群众集体访反映的问题中，80%以上反映的是改革和发展过程中的问题;80%以上有道理或有一定实际困难和问题应予解决;80%以上是可以通过各级党委、政府的努力加以解决的;80%以上是基层应该解决也可以解决的问题。这说明，征地拆迁纠纷当事群众的诉求多是合理的，但是却采取了不合法的表达渠道和形式。实践中，有些当事群众利用国家重大政治活动、重大节假日或政治敏感期，集体到省进京上访，围堵冲击党政机关，静坐请愿，罢工罢课，阻塞交通。甚至出现殴打执行公务干警和政府工作人员的过激行为，以及自杀、自残的极端行为。有些征地拆迁纠纷事件，背后甚至有组织者操纵指使，事前和事中有较为严密的组织领导和周密的行动计划。少数地方甚至出现了“上访专业户”，一些别有用心者用金钱来拉拢、刺激群众闹事，采取各种方式向政府施压等等，严重影响社会稳定和社会生活秩序。

　　(二)律师参与征地拆迁纠纷调解的必要性

　　1、律师积极参与征地拆迁纠纷的调解，有利于引导被拆迁人理性、合法地表达诉求

　　征地拆迁矛盾纠纷包含复杂的法律关系，使非法律专业人员越来越难以胜任涉法信访、征地拆迁上访中的法律咨询和服务工作，迫切需要律师职业群体提供专业的法律服务。律师职业有两个显著特征：一是执业活动的广泛性，二是在执业过程中的相对中立性。这些职业特征，使律师在社会成员中具有较强的公信力和亲和力。律师独立的“民间性”中介身份，与征地拆迁纠纷中的被拆迁人具有平等的地位，可以迅速打消被拆迁人“官官相护”的顾虑，使律师易于和被拆迁人进行交流，律师提供的法律意见也更易于为被拆迁人接受。律师“权威”地宣讲法律法规和政策，更可以引导被拆迁人理性客观地认识各种利益关系，培养理性合法表达诉求的意识，这样有利于通过法定程序来表达利益要求，能够保证群众矛盾纠纷得到及时化解，被拆迁人的合法利益得到及时维护和保障。

　　2、律师积极参与征地拆迁纠纷的调解，能够及时消弭社会冲突，为妥善处理矛盾纠纷创造良好的基础和条件

　　当前，调解制度的建立不仅仅是政治压制法律意识的表现，而是法制化了的解决纠纷的手段。社会成员之所以愿意采用这种手段，是因为他们感到它公平，快捷，更符合实际，并且能够创造法律和平。征地拆迁纠纷中的被拆迁人一方往往希望通过集体上访或堵路、静坐等违法方式“逼出”领导，要求即时表态，即时解决问题，对走法律途径通过法院审判解决问题“等不及”。律师参与群体性纠纷的调解，可以实现两个方面的重要功能。一是律师通过对征地拆迁纠纷进行法律上的限定和评价，最终将纠纷性质转化为法定模式，从而确定权利的救济方式，如补偿、恢复权利、停止侵害等;二是将调解制度引入征地拆迁纠纷的解决，提高矛盾化解的效率，充分发挥律师调解在排解社会纠纷、消弭社会冲突中的平抑与缓释作用。

　　和传统的诉讼相比，律师参与调解的高效率和多元化解决矛盾纠纷的方式，应该是征地拆迁纠纷被拆迁人追求的目标。抗辩的诉讼制度存在一个潜在的缺陷，即有理的一方可能会败诉。特别在输赢的博弈中，一些当事人可能利用各种关系和规则遮掩原始证据，或暗地里破坏证据，或向证人或法官施加压力，使案件的结果充满变数、难以预料。另一方面，“诉讼爆炸”导致的案件迟延已是不争的事实。“迟到的正义是非正义”，案件迟延对征地拆迁纠纷被拆迁人一方来说是一件难以忍受的创伤。伤害案件的迟延补偿可能导致伤害的加剧，经济案件的迟延救济可能导致生意的毁灭等等。

　　3、律师参与征地拆迁纠纷的调解，有助于增强人民调解队伍的社会优势

　　征地拆迁纠纷调解的成功率和当事群众的满意度往往取决于调解员的权威、经验和技巧。有学者认为，作为中立第三人的调解员，其权威性并非源自制定法的明确赋予，而是基于其自身的“社会优势”，如职位优势、文化优势、品德优势和辈分优势等。在国外司法调解实践中，很多国家对担任调解员做了较高的资格要求，从事调解工作的律师、专家等人员必须经过专门的培训才可以被列入备选名单。比如，美国的法院调解中，调解员尽管存在专职和兼职之分，但通常都由法律界很有地位的律师和退休法官担任。随着我国城市化进程的加快和社会结构的迅速变化，第三人基于血缘关系、熟人社会获得“社会优势”的基础逐渐弱化，其德高望重的优势在新的社会环境下也逐渐失去了用武之地。传统的人民调解组织化解纠纷的作用逐渐减弱很大程度上源于当事人对调解员不信任和对社区调解机构缺乏认同感。这与人民调解组织的“草根性”对调解人员的素质和能力要求不高是息息相关的。推动律师参与征地拆迁纠纷的调解，使他们加入人民调解队伍，成为增强人民调解队伍“社会优势”的源泉。

　　4、律师参与征地拆迁纠纷的调解更能彰显律师的社会价值

　　长期以来，律师职业群体陷入一个道德悖论：即忠诚原则要求律师最大限度地为其当事人争取利益(无论合法还是非法)，社会公德标准希望律师责无旁贷地维护法律的完整，而不是利用规则或法律的缺陷打赢官司，“拿谁的钱就替谁说话”。作为中立第三人参与群体性纠纷的调解，既是律师摆脱制度阴影的良机，也是律师提高自身形象的一个机会。

　　律师作为捍卫社会公正与正义的中坚力量，是具有很强的荣誉感和使命感的精英群体。律师在作为代理人的同时，更是国家政治制度、法律秩序和社会公共利益的维护者。现代意义上的法制政府，应当是有限政府。积极参与群体性纠纷的调处和涉法信访案件的法律咨询，服务于政府工作，可以在最大程度上协助政府逐步转变职能，走向法制化。律师的服务性和社会性的价值将得到更充分的体现。

　　四、律师参与征地拆迁纠纷调解的类型

　　具体来说，律师参与征地拆迁纠纷调解的类型和程序，主要有以下三种类型。一是律师作为征地拆迁纠纷中被拆迁人一方的代理人参与调解组织主持的调解;二是律师作为中立第三方主持调解;三是律师受聘各级地方政府，直接参与涉及征地拆迁信访工作等。

　　(一)律师作为被拆迁人的代理人参与征地拆迁纠纷的调解

　　《律师法》第25条规定，律师可以接受当事人委托，“参加调解、仲裁活动”。这为律师作为代理人参与征地拆迁纠纷的调解提供了法律依据。虽然司法实务中，律师代理调解的案件数量比例还很小，但是随着我国法制化进程的加快，越来越多的民事纠纷将通过律师代理调解的方式解决。

　　在调解制度比较成熟的国家，调解等非诉讼程序是作为律师的一项法定义务存在的，不履行该项法定义务，律师将承担一定的法律责任。比如，1991年美国总统签署行政命令，要求律师在合适的案件中应该建议当事人使用非诉调解程序，而英国更是在2002年出现了首例因胜诉方拒绝进行调解而未被判予以诉讼费用补偿的案件。国外律师参与调解的成功经验给了我们很好的借鉴。对于那些法律关系明确、事实清楚，并且在群众生活中发生的频率较高类型的民间纠纷，或者当事人希望解决纠纷又不想与对方关系破裂的纠纷，比如群体性劳资纠纷、物业管理纠纷等，代理律师应当充分考虑当事人的利益，适时建议当事人使用调解方式结案。

　　值得注意的是，当事人委托律师代理调解如何授权现有法律法规并无明确规定。根据2013新修订的《民事诉讼法》第59条第2款的规定，当事人委托他人进行诉讼的授权委托书必须记明委托事项和权限。“诉讼代理人代为承认、放弃、变更诉讼请求，进行和解，提起反诉或者上诉，必须有委托人的特别授权。”从法律规定的本义看，涉及当事人根本利益的事项特别在事关实体利益的处分时，一定要当事人本人亲自处分，最起码也要有明确的书面授权使代理人处分。但是，律师调解却在本质上要求纠纷当事人放弃一定的权利从而换取一定的利益。这种利益可能是维持某种关系，以时间换效益或避免判决得不到及时执行等。代理律师在接受群众委托时，一定要对涉及实体权利处分的事项做出明确的书面约定。

　　另外，律师在接受征地拆迁一方的委托进行调解时，是与被拆迁人一一都签定授权委托书还是与被拆迁人代表签定就可以，调解结果是否能为所有被拆迁人都接受，如果部分被拆迁人拒不承认调解结果时该如何处理，还值得研究。

　　(二) 律师居中主持征地拆迁纠纷的调解

　　以独立的中立第三人的身份居中主持调解，应当是我国律师参与人民调解的发展方向。律师依据法律对征地拆迁纠纷进行预测和评估，分析当事人的合理诉求与违法表达之间的利弊得失，并将其评价意见告知当事各方，是律师主持调解的中心环节。律师往往会因为其专业的法律知识和丰富的办案经历，深得当事各方的信任，他们权威的调解方案，也易于为当事各方接受。因此，律师主持的调解，通常具有较强的公信力。非法律职业人员作此判断通常不具有说服力。比如当前，城市的房屋拆迁矛盾纠纷多、范围广，矛盾复杂且易于激化，特别是近年来由项目建设引发的占地补偿和拆迁纠纷涉及利益群体众多，极易引发群体性事件，不利于社会稳定。而律师利用广泛接近群众、了解群众和群众信任的优势，做深入细致的调解工作，解决了矛盾和争议，促进了社会稳定。应该说，律师居中参与征地拆迁纠纷的调解是一件符合现实社会需要的好事情。

　　律师主持征地拆迁纠纷的调解可以通过受聘为人民调解委员会调解委员的形式实现。这就从程序上解决了律师参与调解的正当性问题。首先，主持调解的律师其首要身份是通晓法律的调解委员，首要任务是调解中“一手托两家”，公平公正的调解纠纷双方的矛盾，而不再是忠于某一方当事人。其调解中代表的是人民调解组织，不再是律师事务所;其次，律师在调解中忠于事实和法律、政策以及道德。除了以法律的正当性作为其正当性依据外，纠纷处理机构以及调解律师还要拿出既合乎人情道理又符合实际情况的解决方案，如果是符合社会正当性的，那就可以采取实体法以外的道理的解决标准。这些都是法律所要求的，以此保障通过调停解决纠纷的正当性。

　　(三)律师参与征地拆迁纠纷的信访接待工作

　　2004年10月，司法部、国家信访局根据中央要求下发了《关于进一步加强律师参与信访工作的意见》，明确了律师在信访工作中发挥积极作用的相关措施和要求，为律师参与群体性涉法信访工作提供了法规依据。“充分发挥律师在化解矛盾纠纷中的专业优势，……，组织和引导律师，……，积极参与涉法信访工作和处置群体性纠纷工作。”;“应进一步发挥律师在信访工作中的作用。”政府和社会各界要求律师参与涉法信访工作的呼声也在逐渐增高。参与涉法信访也是律师参与化解群体性纠纷的重要方式，当前甚至是主要方式。近年来，许多地方开始实行“党政领导接待群众来访律师随同制度”，实践中取得了良好的社会效果，具有较大的推广价值。主要原因在于一方面，各级政府越来越认识到依法行政的重要性;另一方面，精通法律的律师职业群体在完成初步积累之后，经过不断反思，也越来越认识到将律师工作的服务性和社会性价值相结合，服务政府、反馈社会的必要性。同信访部门相比，律师群体具有人员数量和工作时间灵活的特殊优势。

　　笔者认为，无论是那一种律师参与征地拆迁工作的调解方式和类型，都毫无歧义的印证了律师参与征地拆迁纠纷的作用和重要性，作为服务于社会的法律工作者，律师积极参与征地拆迁纠纷调解既是维护社会公平正义的方式之一，也是最大限度的维护当事人合法权益的有效措施之一，更是维护社会和谐稳定，妥善解决矛盾纠纷必不可少的重要保障措施之一。

　　五、律师在征地拆迁纠纷中的调解作用

　　当前，社会矛盾纠纷特别是由此引发的征地拆迁群体性纠纷事件愈来愈多，其已经成为影响我国社会和谐稳定的重要因素，由于征地拆迁纠纷产生原因的复杂性和不确定性，仅仅依靠政府和公检法机关的工作根本无法做到有效的化解和处理，律师作为社会自由职业者不受任何机关部门的钳制和掣肘，在化解社会矛盾中具有不可替代的作用。

　　(一)教育和引导作用

　　律师积极参与征地拆迁纠纷中的调解，对当事人双方，尤其是对被拆迁人一方有着积极的引导作用，这里的引导既包括对案件事实的梳理和分析，也包括对被拆迁人诉权的合理把握和预测，同时能够及时引导被拆迁人进入合法合理的诉讼领域以及诉讼状态，提出合理的要求及主张。更为重要的是，律师在调解过程中能够积极引导被拆迁人走向合法的维权途径，杜绝其通过违法来制裁违法的不当行为，为最终矛盾的解决以及维护社会的稳定来说，都具有重要的意义。当前，征地拆迁纠纷频频爆发群体性事件，游行、上访、冲击国家机关、阻碍交通秩序者比比皆是，这些因征地拆迁引发的群体事件不但影响了国家机关的声誉，而且对最终问题的妥善解决也无法起到有效的促进作用，而律师的有效介入能够及时的消除被拆迁人的对抗情绪，有效的推进和引导纠纷向正确的解决途径轨道上前进，为解决矛盾纠纷创造积极的环境和基础条件。

　　(二)提醒和纠正作用

　　律师参与征地拆迁纠纷的调解工作，在引导被拆迁人在合法的维权道路上前进之外，同时，律师通过自身的判断和认识，对不符合法律规定的被拆迁人的诉求和主张会及时的进行告诫和劝说，对其不合理的请求更会及时的给予提醒和纠正。不能否认的是，在征地拆迁纠纷案件中，大多数被拆迁人的诉求和主张都是合法的，但也有极个别的被拆迁人借政府征地拆迁之机，漫天要价、索要高额赔偿，甘当钉子户的现象已不算是少数。律师积极参与到征地拆迁的调解工作中能够及时发现和纠正这样的不合理现象，为被拆迁人合法维权指明正确的方向，从社会和法律角度看，这也是维护被拆迁人合法权益的根本措施。首先，律师不代表政府和开发商，其自由的身份更容易被被拆迁人认可和接受，其次，律师具有专业的法律知识和技能，能够迅速准确的判断出被拆迁人要求的合法性，有效提高工作效率和保障被拆迁人合法利益的最大化;最后，律师执业是保护当事人合法权益的过程，不受任何组织和部门的支配，具有很强的独立性，从这个角度说，律师调处社会矛盾的过程就是本身就是维护当事人合法权益的过程，律师执业虽然不象行政机关那样有强制力，但也正是如此原因，使得矛盾纠纷的当事人对律师有更高的信任感，容易积攒人气，在群众中形成较高的亲和力，便于及时化解矛盾和纠纷。

　　(三)督促和推进作用

　　如前所述，征地拆迁纠纷爆发的复杂性原因以及在其他因素的影响下，其往往使得被拆迁人在纠纷发生后不知所措，更不知道如何来维护自身的合法权益，政府机关也在追求更大利益需求的驱使下对自身的违法行为视而不见。在这样的社会环境和背景下，律师参与征地拆迁纠纷调解的重要性就更显得尤为重要和迫在眉睫。

　　随着征地拆迁纠纷的复杂性，其涉及到的法律问题也越来越广泛，而律师因其执业的专业性适应了这样的需要，这是任何单位、部门和组织个人无法比拟的，律师在调处矛盾纠纷的过程中，以自己广泛的知识解决征地拆迁纠纷中出现的法律问题，可以迅速消除被拆迁人在征地拆迁纠纷过程中因不懂法律而产生的错误观念和认识，使他们更相信律师，并通过引导他们利用法律途径解决问题，从而有效避免矛盾激化而产生的一系列社会问题，达到有效解决社会矛盾的结果。同时，律师参与征地拆迁纠纷中的调解对规范政府机关行为，督促其树立依法行政、执政为民、透明公开的文明执政观念也有着积极的督促和推进作用。政府机关因为律师的介入也会更加重视自身行为的利弊，从长远来看，这也是改善法治环境必不可少的有效措施之一。

　　(四)宣传和教育作用

　　当前社会矛盾突出的主要原因之一就是当事人法治观念淡薄，无论是政府机关还是拆迁人、被拆迁人等，对法律的认识和理解只是局限于简单的刑事问题，同时又过度迷信政府机关的权威，往往在违法后依然混沌不知，对于被拆迁人来说，其不但不懂法，而且更不知道在自身合法权益遭遇侵害时该如何动用法律武器进行维权，在面临不公正的对待时，被拆迁人很容易产生过激的行为，导致彼此的对立情绪很严重，并且大有剑拔弩张一触即发的态势。因此，加强普法宣传刻不容缓，这既是现实生活的实际需要，也是避免发生严重纠纷以及流血事件的必要措施。律师参与到征地拆迁纠纷中的调解时，能够借机开展法律宣传和教育，有针对性的进行普法宣传，防患于未然，将矛盾爆发的一切可能性降到最低限度，同时，律师还可以借此对当事人双方进行法治教育，这样既加深了双方的法治观念，同时也为妥善解决矛盾纠纷创造了条件，可谓是一举多得的好事情。

　　六、结语

　　笔者看来，律师参与征地拆迁纠纷的调解具有广泛的前景，不仅是必要的，而且是可行的。通过律师的调解工作，一方面实现征地拆迁纠纷的“软着陆”，促进社会的和谐发展;另一方面，通过律师向社会主体阐释法律精神，有利于促进社会整体法治水平的提高。同时，律师积极参与征地拆迁纠纷的调解更有助于强化律师服务的社会性功能，进而实现律师的社会价值。

　　总之，在征地拆迁纠纷中，律师积极参与调解和拒绝参与调解会引发不同的社会效果和实体结果，无论是从实现法律核心原则的角度还是实现律师自身职业价值的角度来说。笔者认为，在新时期背景下，律师积极参与征地拆迁纠纷的调解是十分值得推崇和完全有必要的行为。