《行政诉讼法》修改必要性探讨(一)

　　北京京平律师所 曹 星

　　前 言

　　现行《行政诉讼法》制定实施于1990年10月1日，至今已有24年之久，其配套法律文件《最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》制定实施于2000年3月，至今已有14年之久，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》制定实施于2002年7月，至今也已过12年之久。受客观条件和司法实践情况的影响，现行《行政诉讼法》及其配套规范性法律文件已经远远不能满足于现实的需要，经过20多年的实践洗礼，现行《行政诉讼法》在司法实践中暴露出来的问题也与日俱增，司法机关对此也是无可奈何，民众更是抱怨连天，三大诉讼中，行政诉讼案件在人民法院的受理案件中一直处于最低数量，此中原因是多方面的的，既有来自立法层面的原因，也有来自司法层面的原因，更有社会原因和民众自身理念的转变问题，复杂的原因性决定了行政诉讼案件正常进入法律程序的难度，在《行政诉讼法》颁布实施的20余年中，行政诉讼并没有完全起到规范行政机关依法行政、建立合法执政执法理念的积极作用，形式上的“行政诉讼”也并没有完全起到阻却行政机关违法行政的脚步，更没有达到立法机关制定法律规范调整行政行为的初衷。庆幸的是，立法机关已经注意到了《行政诉讼法》在司法实践中存在的种种问题，并决定将《行政诉讼法》的修改问题纳入了立法范畴中，据权威部门透露的消息称，2013年12月23日至28日召开的第十二届全国人大常委会第六次会议，将审议《行政诉讼法》修正案草案。借助本次《行政诉讼法》修改的契机，笔者将《行政诉讼法》在司法实践中暴露出的种种问题以及行政诉讼案件在人民法院受理数量居低的原因做一个简要的分析和探讨，希望立法机关在审议修订《行政诉讼法》修改草案时能够制定出针对性的措施和方案，有效的解决《行政诉讼法》在司法实践中面临的种种问题和不足，使行政诉讼案件能够和其他性质的案件一样受到司法机关和社会的高度重视。

　　关键词 行政诉讼法 修改必要性 原因分析

　　一、对行政诉讼案件数量居低的原因分析

　　如前所述，行政诉讼案件数量长时间居低偏少，原因是多方面的，本节中，笔者对行政诉讼案件居低偏少的主要原因做一个简单的梳理和总结。

　　1、来自立法上的原因。现行行政诉讼受案范围较为狭窄，在司法实践中实际可行性不大。《中华人共和国行政诉讼法》第2条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”;第11条规定：“人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：对拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚不服的;对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的;认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权的;认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的;申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的;认为行政机关没有依法发给抚恤金的;认为行政机关违法要求履行义务的;认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的。 除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件”; 第12条规定：“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：国防、外交等国家行为;行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令;行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定;法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为”。

　　不难看出，在行政诉讼受案范围的问题上，法律只是局限于某一类型的案件。在2000年时，最高人民法院曾以司法解释的形式，变相扩大了行政诉讼的受案范围，但从严格意义上讲，行政诉讼目前的受案范围仍不能紧密适应经济社会的快速发展，民政矛盾日益凸显的现实状况，现行立法中的不少模糊地带尚待进步明确，不少疑难问题尚待解决。笔者认为，行政诉讼要想获得更广阔的提升空间，完全有必要通过修改法律的方式来进一步明确受案范围，可喜的是，在本次《行政诉讼法》修改草案的研讨会上，到会专家和部分学者无一例外的都提到了扩大行政诉讼受案范围的提议，笔者相信，这点一定会得到立法机关的高度重视，并有望在《行政诉讼法》修订时得到相应的改善和提高。

　　2、来自人民法院的原因。尽管法律赋予了民众提起行政诉讼的权利，但民众在面对政府机关违法行政时的现实维权脚步却依然是步履蹒跚。从最高人民法院为解决行政诉讼难的现实困境，多次出台相关司法解释及法规就可以看出，行政诉讼似乎依然难以走出“告状难”的窘境。2009年11月最高人民法院颁发《关于保护行政诉讼当事人诉权的意见》(以下简称意见)，对诉讼当事人的诉求进一歩给予了明确和肯定。但该《意见》的颁布与其说是一种针对诉讼当事人的权利的保护，不如说是对已行法律的强调与重申。解决行政诉讼立案难的现实问题也许可解释为最高法出台《意见》重要原因之一。司法实践中，诉讼当事人刚刚递出诉状，即被法院以诉讼请求不成立为由，认定其没有权利起诉而裁定不予受理，或者是行政诉讼的门槛被司法机关随意提高，本应依法受理的诉请被人民法院轻易排除于受理范围之外，更有甚者，对不予受理的行政案件，司法机关通常是口头告知，并不及时出具相关的法律文书，这为诉讼当事人的维权道路无疑是增加了人为的障碍。近日，笔者和同事就经历过这样的尴尬，在笔者承办的一起行政案件中，针对山东省某市政府不予受理行政复议申请而对其提取了行政诉讼，法院却以需要研究后答复为由而一再拒绝受理。“行政案件立案难，难于上青天”，已经成为了一个行政诉讼领域中的行业惯例。对民众行政诉讼权利的保护和救济不仅是《行政诉讼法》制定实施的根本任务，还是让民众应得的权利从法律上得到确立和保障的基础，更是衡量国家政府机关是否依法执政的的重要标志。可惜的是，在我国《行政诉讼法》颁步后的20余年中，行政诉讼依然是要面临尴尬的司法困境，经常在立案之初就遭到司法机关的冷眼相对和有意排斥和刁难，地方法院之所以敢轻易剥夺民众提起行政诉讼的权利，其根本还在于司法的地方化之弊。在各级地方法院的人、财、物都直接受制于同级地方政府的行政模式下，地方对司法的干涉压力可想而知，没有谁想成为被告，政府机关和官员尤其如此。因此，当碰到行政诉讼案件时，地方官员首先想到的就是通过行政手段干涉司法，使行政诉讼不能最终成形或胎死腹中，能直接管制同级地方法院的地方政府显然具备这种干预地方司法的优势，而司法机关多数最终选择了妥协和臣服。这一点，从多年来行政诉讼案件中，民众胜诉率普遍偏低的现实境况中便可得到很有说服力的印证。最高人民法院也曾通过“异地审理”等法规，试图消除地方行政对司法独立的影响，但所谓“上有政策，下有对策”，种种政策对法院地方化这一陈年积弊始终疗效甚微。

　　3、来自民众自身的原因。民众对法律信心不足，官官相护的本位思想根深蒂固很难打破。自古以来，抱有“以和为贵”传统观念的中国普通民众，向来都不愿在纠纷事宜上大动干戈。尤其在与政府官员打交道的过程中，更是倡导“多一事不如少一事”，遇到委屈忍忍也就过去了。“民不与官斗”，这是我国千百年流传下来的古训。因为民众普遍认为，行政诉讼是一件开弓没有回头箭的事，从本质上分析，人们期盼官民平等，期盼在发生官民之争后能有一个说理的地方，而当这种千百年来的追求变为现实时，想告的人又惶惑了、徘徊了、犹豫了，真的能告吗?告了能赢吗?赢了又能怎样?会不会有“小鞋”穿等多方面的的顾虑都会罗列在民众面前左右其提起行政诉讼的决心。据一份典型调查资料表明：行政案件最初数量少的最主要原因就是民众不敢告，许多群众持怀疑、观望态度，担心人民法院“官官相护”。随着普法活动的深入开展，经过多年的艰难探索，民众的观念普遍得到了转变，不仅明白了行政诉讼法的精义，也明白了对自我权利的重视和保障，实践证明，越来越多的人开始学会动用法律武器来维护自己的合法权益。