城镇居民购买农村房屋合同效力问题

　　11月15日，接一荆姓朋友电话，称自己为城市居民，在十年前于北京某城郊购得一幢农村宅基地上房屋，因房价飚升，农民反悔，欲起诉主张双方签订的房屋买卖合同无效，问如何处理，能否胜诉。

　　对于该问题，笔者分析如下：

　　一、理论界主流观点

　　对于这一问题，理论界依据我国现行法律法规规定，其主流观点认为城市居民不能购买农村宅基地房屋。《土地管理法》第八条第二款规定，“宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”1999年5月6日实施的国办发[1999]39号《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》第二条也进一步指出：“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。”2004年10月21日国发[2004]28号《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》再次强调，“加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地。”2007年12月30日，国务院办公厅发布了国办发[2007]71号《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策通知》，指出农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。由于房屋买卖必然涉及宅基地买卖，而宅基地买卖是我国法律法规所禁止的，因此，城镇居民购买农村房屋的买卖合同因违反法律法规的强制性规定，应认定为无效。

　　二、最高人民法院的观点

　　对于这一问题，最高人民法院目前态度不明确，存在两种截然不同的观点。

　　1.有限肯定说

　　不支持城镇居民到农村购买土地使用权、房屋产权等。但是，经农村集体经济组织同意、批准，经卖房人同意签订买卖合同的，只要实际居住占有、付清价款的，应当认定为合同有效。但未经集体组织同意，至产生纠纷时并未办理实际交接的，其效力另当别论。不过从长远眼光看问题，如果购买农村土地使用权，购买农民居住用房，有利于扩大集体经济组织和村民个人增收、创收的，人民法院应当认定合同有效，并加以支持。(摘自吴庆宝主编：《最高人民法院专家法官阐释民商裁决疑难问题(续)》，人民法院出版2008年版，第10页)

　　2.否定说

　　2008年12月3日法发[2008]36号最高人民法院《印发〈关于为推进农村改革发展提供司法保障和法律服务的若干意见〉的通知》指出，依法保障农户宅基地用益物权，促进宅基地制度的严格管理与完善。宅基地使用权承载着广大农民居者有其屋的社会功能，是农村土地管理制度的重要内容。对违反法律、行政法规以及相关国家政策的宅基地转让行为，以及其他变相导致农民丧失宅基地使用权的行为，应依法确认无效。

　　三、地方司法实务观点

　　1.以认定无效为原则，以认定有效为例外

　　2004年12月15日京高法发[2004]391号《北京市高级人民法院关于印发农村私有房屋买卖纠纷合同效力认定及处理原则研讨会会议纪要的通知》指出，与会人员多数意见认为，农村私有房屋买卖合同应当认定无效。主要理由是：

　　首先，房屋买卖必然涉及宅基地买卖，而宅基地买卖是我国法律、法规所禁止的。根据我国土地管理法的规定，宅基地属于农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。国务院办公厅1999年颁布的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》规定：“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。”国家土地管理局[1990]国土函字第97号《关于以其他形式非法转让土地的具体应用问题请示的答复》也明确规定：原宅基地使用者未经依法批准通过他人出资翻建房屋，给出资者使用，并从中牟利或获取房屋产权，是属“以其他形式非法转让土地”的违法行为之一。

　　其次，宅基地使用权是集体经济组织成员享有的权利，与特定的身份关系相联系，不允许转让。目前农村私房买卖中买房人名义上是买房，实际上是买地，在房地一体的格局下，处分房屋的同时也处分了宅基地，损害了集体经济组织的权益，是法律法规明确禁止的。

　　第三，目前，农村房屋买卖无法办理产权证书变更登记，故买卖虽完成，但买受人无法获得所有权人的保护。

　　第四，认定买卖合同有效不利于保护出卖人的利益，在许多案件中，出卖人相对处于弱者的地位，其要求返还私有房屋的要求更关涉到其生存权益。

　　与会者同时认为，此类合同的效力以认定无效为原则，以认定有效为例外，如买卖双方都是同一集体经济组织的成员，经过了宅基地审批手续的，可以认定合同有效。

　　北京市第二中级法院审理的宋庄“画家村”农村房屋买卖纠纷案以及其他相类似案件的终审判决均以上述理由为依据，认定该等买卖合同无效。但该等判决也综合权衡了买卖双方的利益。首先，全面考虑了合同无效对双方当事人的利益影响，尤其是出卖人因土地升值或拆迁、补偿所获利益，以及买受人因房屋现值和原买卖价格的差异造成的损失;其次，对于买受人已经翻建、扩建房屋的情况，应对其添附价值进行补偿;再次，判决返还、腾退房屋同时注意妥善安置房屋买受人，为其留出合理的腾退时间，避免单纯判决腾退房屋给当事人带来的消极影响。