浅析城市房屋拆迁中私有财产的保护

　　浅析城市房屋拆迁中私有财产的保护

    随着经济发展速度加快，城市拆迁改造的范围不断扩大，这是一个既涉及城市建设发展，又事关社会个体利益的问题。随着拆迁实践的不断深入，拆迁过程中因利益冲突引发了各种矛盾与冲突，使得以法律方式保护公民私有财产权利问题浮出水面。要解决这些问题，需要我们对有关问题进行深入分析，以便从各个方面确立城市房屋中私有财产保护的观念。

　　一、城市房屋拆迁中私有财产保护的立法

　　2001年6月13日，国务院颁发了重新修订的《城市房屋拆迁管理条例》。该条例第1条规定，“为了加强对城市房屋拆迁的管理，维护拆迁当事人的合法权益，保障建设项目顺利进行，制定本法”。首次将“维护拆迁当事人的合法权益”放置于“保障城市建设”之前，实质上反映了我国房屋拆迁立法理念的转变。为进一步规范拆迁行为，建设部又分别于2003年、2005年颁布了《城市房屋拆迁估价指导意见》和《城市房屋拆迁工作规程》，明确规定了房屋拆迁补偿必须根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素对其房地产价格进行评估，且该评估价格不包括搬迁补助费、临时安置补助费和拆迁非住宅房屋造成停产、停业的补偿费，以及被拆迁房屋室内自行装修的补偿金额，并同时对房屋拆迁工作的程序作了严格的规定。为纠正拆迁中出现的偏差，国务院办公厅又于2003年发出42号《关于认真做好城市房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》，2004年发出46号《国务院办公厅关于控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁管理的通知》，针对一些政府盲目扩大拆迁规模，有些单位拆迁补偿不到位、拆迁安置不当、工作方法不妥，造成纠纷频发，甚至引发恶性事件发生的现象，从思想、程序、制度等各方面对政府以及拆迁单位的拆迁工作提出了更高的要求。在此前和此后，全国各省市根据以上行政法规、部门规章，并通过其他相关文件的形成了拆迁规范体系。如江西省即制定了《江西省城市房屋拆迁管理实施办法》及其他一系列政府规章，根据本省实际情况，对《城市房屋拆迁管理条例》的实施作了进一步的规定。

　　特别值得一提的是，十届全国人大二次会议审议通过的宪法修正案，对现行宪法有关保护公民私有财产的规定作了重要修改，进一步明确规定“公民合法的私有财产不受侵犯”、“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权”、“国家为了公共利益的需要，可依照法律规定对公民的私有财产实行征用或者征收并给予补偿”。“私有财产权是公民最重要的基本人权之一，此次修宪明确对私有财产的保护也使得公民的财产权由民事权利上升为宪法权利、从一般权利上升为基本人权。” [①]这对于公民私有财产权利的保护，意义非凡，将在很大程度上促进城市房屋拆迁的法制化，同时也意味着对公民私有财产的保护进入了一个崭新的时代。

　　二、城市房屋拆迁中私有财产保护中存在的问题

　　在城市房屋拆迁中，拆迁方和被拆迁方都把自身利益最大化的要求，在拆迁中必然会产生各种利益要求的矛盾和冲突。因此，利益各方的纠纷、冲突也随之而生。综合各地的房屋拆迁纠纷，导致严重后果的恶性事件时常发生，其主要有以下几个方面的原因：

　　(一)公共利益界定不清

　　2004年宪法修正案中规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯”，同时又规定：“国家为了公共利益的需要，可依照法律规定对公民的私有财产实行征收或征用并给予补偿”。这里的私有财产自然包括公民的房产，因而，判断拆迁是否合理，就集中到了“公共利益”的判定及使用上。但现有的中央和地方的拆迁立法却没有严格和明确的界定其含义，相关权威专家的法律解释中也都回避了“公共利益”这个概念。

　　由于国务院《城市房屋拆迁管理条例》没有对“公共利益”作出合理的界定，导致公共利益和商业利益不分，公共利益就像一个筐，什么东西都可以往里面装。在实践中，大量的城市房屋拆迁往往超出了公共利益的目的，甚至以公共利益作为幌子，实际上这是某些集团甚至是个人为了获得盈利而滥用房屋拆迁权力的行为，如天安门金水桥事件、湖南嘉禾事件等，都是政府滥用行政权利，严重违法违规，从而引发了一系列典型的恶性事件，给公共土地资源造成极大的浪费、损害了政府的威信，导致神州大地一片“一家欢喜万家愁”的局面，这些行为严重地侵害了公民的私有财产权利，究其原因，都与公共利益的界定不清有着直接的关系。

　　(二)补偿范围窄、标准低

　　《城市房屋拆迁管理条例》第三章对房屋及其他附着物的补偿作了规定，即必须根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场价格确定。其实城市房屋拆迁是一种复合行为，房屋拆迁的真正目的就是要取得房屋及其附属物下的土地使用权，并非房屋本身。因此房屋拆迁补偿实际上应涉及两部分：一是基地使用权的补偿;二是房屋及其附属物的补偿。对于土地使用权的补偿，现行法律没有规定。因此，尽管有些现行的房屋拆迁补偿价格是结合成新得出的房屋拆迁补偿价，其最终结果也只能最大程度上反映的是房屋这一物体本身固有的价值，而不能正确反映这一房屋实体带来的经济效益价值，更不能反映土地这一无形资产价，特别在房价飙升的今天，人们得出补偿作价低这一结论也就不再值得怀疑。

　　在实践中，随着城市商品房售价的逐年攀升，相当部分居民收入的增长速度远低于房价的增长速度，一些低收入者本来就很难依靠市场解决住房问题，当他们的原有住房因城市建设而被拆迁时，仅靠正常的拆迁补偿费很难再买到相当的住房，使他们成为了拆迁中的钉子户，有的甚至漫天要价，加上社会保障体系不健全，让企业承担的安置成本过高，就无形中导致了房价再向上攀升，这样就形成一种恶性循环，穷人越穷，贫富分化严重，严重地影响了社会的安定与和谐。

　　(三)被拆迁人权利救济机制不完善

　　“城市房屋拆迁涉及政府、被拆迁人几开发商的利益，是一中相当复杂的利益博弈行为。” [②]相对于政府和开发商来说，被拆迁户是弱势群体，他们中的贫困者更是弱中之弱。合理的弥补他们因拆迁而受到的损失，保障他们的合法权益并在他们的权利受到侵犯时给予必要、及时的救济，是拆迁工作顺利进行的重要保障。如果他们的救济难于实现，势必加剧拆迁过程中的矛盾与冲突，影响城市房屋拆迁工作的顺利进行，并对城市的现代化建设进程产生重大影响。

　　在现行的法律制度框架内，主要有以下几种救济途径：即行政裁决、行政复议、行政诉讼、信访和其他途径。但在实践中，这几种救济途径都存在一定的问题：

　　1、行政裁决主体不当

　　根据《城市房屋拆迁管理条例》第七、八条规定由房屋拆迁管理部门颁发《拆迁许可证》和《拆迁公告》，同时第十六条又规定“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成房屋拆迁补偿协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决”。从这里我们可以看出，房屋拆迁者既是运动员又是裁判员，结果就导致行政裁决很少由被拆迁者提出，往往都是拆迁人提出，而且裁决结果也往往是支持拆迁人的主张，根本没有起到化解纠纷的作用。

　　2、行政复议难于保证公平正义

　　由于复议机关与作出具体行政行为的拆迁管理部门具有隶属关系，因此，在复议时，复议机关有时为了照顾下级工作而难于做到公平正义，同样也没有很好的化解纠纷，且复议机关不愿当被告的心理使其在复议时也不愿改变违法的具体行政行为。

　　3、行政诉讼存在局限性和不彻底性

　　在行政诉讼中，法院对行政行为的审查只有合法性审查而没有合理性审查，且司法部门在审理涉及拆迁纠纷的案件时面临诸多法律以及现实环境的制约，使得在现实中行政诉讼的审理结果很少有判决撤消的，绝大多数是原告撤诉、裁定驳回或维持判决，让广大群众对诉讼之路毫无信心。因此，其解决房屋拆迁纠纷也带有很大的局限性和不彻底性。

　　4、信访制度不完善

　　很多被拆迁户把信访当作是其他救济途径失败的最后一道防线，但信访机构不是一个法定的、制度化的纠纷处理机关，通常情况下必须转归其他部门处理，在很多情况下可能变成“公文旅行”。而且信访没有时间和级别的限制，信访成功与否很大程度上取决于相关领导的关注程度，带有较大的偶然性和随意性。因此，这种不完善的信访制度对解决纠纷的作用也是有限的。

　　5、其他途径存在风险

　　本文所指的其他途径，主要是指当事人的自助行为，如静坐、堵门、堵路、自杀等行为。被拆迁人采取自助行为时，很容易引发群体性事件，影响社会稳定，甚至很容易被一些别有企图的人所利用，不但解决不了根本问题，还可能因此付出更大的代价。

　　三、城市房屋拆迁中私有财产保护的法律建议

　　(一)合理界定公共利益——拆迁中私有财产保护的前提

　　在世界各国的学术研究中，学者对公共利益的界定不尽相同。根据《牛津高级英汉双解词典》的解释，公共利益是指公众的、与公众有关或为公众的、公用的需要的利益。在英美法系和大陆法系国家中对公共利益的理解也有所不同。在英美法系中，公共利益也称之为“公共政策”，主要是指被立法机关或法院视为与整个国家和社会根本有关的原则和标准，该原则要求将一般公共利益和社会福祉纳入考虑的范围，从而可以使法院有理由拒绝承认当事人某些交易或其他行为的法律效力。根据日本学术界的基本观点，公共利益或公共福利，应当是社会中个人利益的集合，是调整人权相互之间冲突的实质性公平原理。” [③]我国香港地区在其《收回官地条例》和《土地征用条例》同时规定，官地收回和征用土地须以“公共用途”为目的，并规定以下几种情况的“收回”和“征用”属于公共用途：(1)由于建筑物接近或连接其他建筑物，严重干扰空气流通或建筑物的状况不适合人居住;(2)为使物业欠佳的卫生情况得以改善，或重新修建经改善了卫生情况的居所或建筑物;(3)总督会同行政局决定为公共用途的任何类别用途而作的收回或征用;(4)与军队有关部门的任何用途。

　　目前，尽管我国在最高立法层面确立了对私有财产征收或征用的公共利益目的，但对于如何界定公共利益却缺乏相应法律作进一步阐释。当然界定公共利益也并非毫无办法，有专家建议采取“概括加列举再加排除”的方式来界定，即先给“公共利益”下一个定义，再尽可能全面地列举出属于公共利益范畴的事项，如国防、交通、水利、公共卫生等;再次设立一个概括性的兜底条款：即无法列举或难于列举的其他应属于公共利益范畴的事项;最后，再设立一个排除条款，明确哪些不属于公共利益范畴的事项，如企业从事商业开发、政府兴建高尔夫球场等。通过上述方法，立法上就可以对公共利益给出一个合理的界定，确保房屋拆迁工作及其他法制工作顺利进行。

　　另外，有专家建议我们还可以通过程序来解决。比如：房屋拆迁是地方性问题，可以通过健全公众参与机制，把权力交给地方的民众来完成，由民主程序达成的不同利益群体充分表达的机制形成的公众意志，我们可以假设就是公共利益。尽管公共利益的概念不能确定，我们可以借鉴日本和香港的立法体例，采用列举加概括式的方法，将公共利益作出明确的界定。梁慧星教授主编的《中国物权法草案建议稿》中，对公共利益作了一个列举式的解释：“所谓公共利益，指公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业、环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护、公共水源及引水排水用地区域的保护、森林保护事业、以及国家法律规定的其他公共利益。” [④]本人认为，目前在我国采用列举的方式对公共利益的范围作出详尽的说明尽管比较清楚，但是否全面还值得商榷。因此，本人更提倡在列举之后设立一个兜底条款，同时还可以建立“公共利益”审查机制，确保房屋拆迁的公共利益目的。

　　(二)实行公平合理的补偿——拆迁中私有财产保护的基础

　　对于私有财产的征用应当如何进行补偿，长期以来学者们建立了各种不同的学说。主要包括既得权说、恩惠说、公用征收说、社会职务说、公共负担说、特别牺牲说等六种学说。目前特别牺牲说日渐被广泛接纳。“特别牺牲说”基于法的公平正义观念，认为国家的合法征用行为，对人民权利所造成的损失超出了行使所有权的内在社会限制，与国家课以人民一般的负担不同，它是使无义务的特定人对国家所作出的特别牺牲，这种特别牺牲具有个案性质，因此应当由全体人民共同负担给其予补偿，才符合公平正义的精神。基于特别牺牲说的理论基础，在很多国家，法律给予被征地者的补偿往往要超过土地的市场价值。有学者还认为，在征地过程中，被征地者的损失永远不可能得到足额补偿，因为有一些损失是无法计量的，这些损失包括：交易费用、风险、社会关系网的改变、生存威胁及其他代价等。

　　从我国《城市房屋拆迁管理条例》中可以得知，我国城市房屋拆迁对于被拆迁人的补偿为“适当补偿”，在拆迁实践中则被看作是一种象征性或抚慰性的补偿。同时，在实践中，被拆迁人的不满主要体现在补偿中，因此，实行公平合理的补偿，是拆迁中私有财产保护的基础。主要可以从以下两个方面考虑：

　　一方面，从立法上确立对公民土地使用权的补偿。财产的所有权和使用权是可以分离的，不能把财产权仅仅理解为对财产的所有权，对财产的使用权也属于使用权的范畴。公民在取得房屋所有权的同时，也相应地取得了房屋及其附属物下的土地使用权。显然，在城市房屋拆迁中对土地使用权不予补偿是对公民财产权的侵犯。因此把公民的土地使用权纳入补偿范围，是真正实现公平正义，维护宪法权威和基本人权的重要要求。

　　另一方面，补偿应充分考虑被拆迁房屋的市价及预期利益。为了实现公平合理的补偿，必须按现有价值进行补偿，而不能以几年甚至上个世纪的评估补偿标准进行补偿数额的评估。同时，为了保障被拆迁人今后的基本生活，在补偿时有必要考虑房屋的预期利益，因为在实践中，被拆迁人得到的补偿可能只够甚至还不够购买一处相当的房产，且新房给被拆迁人带来的利益可能会低于旧房。因此，预期利益应该而且必须考虑在补偿范围内。

　　(三)完善权利救济机制——拆迁中私有财产保护的关键

　　在法治社会里，人们的行为轨迹应该是：人民根据法律上的权利、义务进行作为或不作为，然后产生了一定的法律后果，最后产生法律救济行为。因此，要保护被拆迁人的合法权益，应该最大限度地畅通法律途径，将法律途径作为解决问题的主要途径，其他途径作为补充。

　　1、建立现代的拆迁行政程序

　　现代行政程序必须体现公平、公正、公开、理性和参与等价值要求，而要贯彻落实这些价值应该具有一系列行政程序制度。

　　(1)定位政府的角色

　　在房屋拆迁实践中，政府身兼二职，既是裁判又是运动员，这种不合理的角色定位很容易给房屋所有人的财产权带来侵害。同时，《城市房屋拆迁管理条例》中有关强制拆迁的规定，给地方政府无限扩权、运用公权力侵夺私权利提供了广阔的空间。因此，在拆迁中，政府定位的核心问题是衡平政府依据法律的规定行使权力与行政相对人受法律保护的权利的关系。

　　现阶段我国城市房屋拆迁分为公益性拆迁和商业性拆迁。对于公益性拆迁，应该要求政府把以公共利益为由的行政权力纳入有效的制约体制和监督体制之下，还应在政府机关中建立比较完善的责任机制，以此来规范政府工作人员的公益性拆迁行为，避免不合理拆迁行为的出现。

　　对于商业性拆迁，拆迁人和被拆迁人是两个平等的民事主体，他们之间存在着自由、平等交易的可能，政府应该尊重双方的自愿交易行为，没有必要进行干预。如果政府以公共利益为由强行介入，就失去了其作为个人权利保护神的本来意义，并将成为个人权利的最大侵害者。

　　(2)拆迁过程透明

　　政府应当将房屋拆迁的相关信息进行公示，并广泛征求民意。如引入听证程序，保障行政相对人有效地参与行政决定。同时，新闻媒体也应该充分发挥监督作用，客观、全面、及时的报道有关情况。

　　2、充分发挥司法的力量

　　在目前争议最大的拆迁补偿争议中，应该通过修正行政诉讼法，积极引入合理性审查机制，扩大司法部门对行政诉讼案件的合理性审查权，使得根据几年前的拆迁补偿评估标准进行补偿而产生的纠纷能够得到及时的解决。另外，司法部门的司法权应该保持独立，不受任何机关、团体或第三人的干预，以增强司法部门的权威性和威慑性。

　　3、树立科学发展观，实行问责制

　　现代政府应该以科学发展观指导城市建设与发展，城市建设应立足于可持续发展、协调发展，城市建设规模应与城市经济发展水平相适应。以科学发展观正确处理城市建设规模、城市经济发展水平和城市经济承受能力、社会稳定之间的关系，是公正合理调节拆迁中各方利益冲突的关键。

　　现代政府是一个负责的政府，既要维护公共利益，也要维护公民生命财产安全，维护社会稳定和发展，也要承担因违法失职而引起的否定性后果。因此，对于部分政府官员的违法失职行为，必须给予严厉的查处;触犯刑律的，应移交司法机关处理，决不能手软。