土地管理修法建言：土地财政阻碍征地制度改革

　　【财新网(微博)】(见习记者 周天)原定于年内审议的《土地管理法修正案(草案)》，并未出现在8月底全国人大常委会议程之中。这一历时三年的法律修订案，审议时间再次延迟。

　　近期，中国土地学会副理事长黄小虎在其报告《征地制度改革问题研究》中指出，地方政府经营土地形成的利益格局，是土地管理制度改革缓慢的根本原因。

　　目前，地方政府对土地财政依赖严重。2000年，地方财政收入约6406亿，土地出让收入约595亿，占当年地方财政收入的比重不到10%。到了2010年，地方财政收入约4.06万亿，但土地出让收入达2.94万亿，占当年地方财政收入的比重达72.4%。

　　政府经营土地的弊端正逐渐显露。不仅导致保护耕地的国策和集约利用存量土地的方针不能落实，造成政府与民争利的局面，加剧社会分配不公，还孕育着政府信用危机和财政、金融风险。

　　黄小虎认为，政府经营土地的制度，与中央转变经济发展方式的战略，与保护耕地和自然资源的、促进社会公平等要求存在内在矛盾，应着手改革这一制度，不宜再拖。

　　黄小虎总结，长期以来，人们围绕征地制度改革的认识分歧主要集中在两个问题上。第一，征地补偿该如何定?是按农地价格还是市场价格定，由政府说了算，还是由政府与农民谈判协商决定?第二，集体建设用地能不能直接入市?

　　按照现行《土地管理法》，“征收土地的，按照被征收土地的原始用途给予补偿。”同时还规定，土地补偿费和安置补助费的总和，不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍。这就意味着，农民被排斥在分配土地增值收益之外。

　　《土地管理法》还规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。也就是说，建设用地只要涉及农村土地，都必须这先征为国有，由政府垄断土地供应。这意味着，土地的农转非不仅受到用途管制，还受到所有制管制。这限制了农民土地财产权的变现，剥夺了农民运用土地财产，并由此引发大量群体性事件。

　　对此，黄小虎认为，允许集体建设用地进入市场，可能会有一些基层干部和农民受利益驱动，擅自将农地变为建设用地。但与政府经营土地制度导致的耕地流失相比，后者的问题要严重得多。目前，政府经营土地的制度难以为继。只有经过土地管理改革，政府不再经营土地，才可以腾出大量精力加强管理，切实维护农民的土地权益。