《物权法》第二条规定:“……本法所称物权,是指权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利,包括所有权、用益物权和担保物权……”,该条规定了物权的基本原则,简称“一物一权”。但现在农村的集体土地上,却存在大量“一物二权”甚至“一物多权”的土地违法现象,笔者称之为集体土地“一女二嫁”。
由于中国的城市化进程近年来突飞猛进,有限的国有土地已基本被瓜分殆尽、所剩无几,政府和开发商于是把眼光瞄准了广大的农村。由于《土地管理法》及土地法律不完善、农民法律知识欠缺和权利资源匮乏等一系列原因,开发商获取集体土地的价格极为低廉。于是,集体土地成了趋利部门垂涎三尺的肥肉,而“一女二嫁”则是与其说是“取得”,不如说是“掠夺”集体土地成本最低、最廉价的手段。
“一女二嫁”的过程大致如下:农民在毫无先兆的情况下突然被告知其使用的土地早已被征收为国有土地,现在某房地产开发公司已经通过划拨或出让方式取得国有土地使用权,农民再继续使用原来的土地于法无据,须腾退土地。如土地是耕地必须停止耕种,如土地上有房屋或者其他附着物的必须拆除。农民得到消息后,甚至农民还没有得到消息,就会有建设单位在政府的大力支持下,雷厉风行地开始施工。农民要是胆敢阻止施工,就可能因涉嫌“破坏生产经营罪”、“妨害公务罪”而被追究刑事责任。这时就会出现一个奇怪的现象,就是同一块土地上出现了两个土地使用权,就如同一个女人同时嫁给两个男人,即:农民手上享有一个集体土地使用权,而开发商手上享有一个国有土地使用权,与《物权法》第二条一物一权的基本原则直接相违背。
各部门在“一女二嫁”的分工协作为:政府负责剥夺农民的知情权和参与权,法院负责剥夺农民的救济权。政府通过政府信息不公开、单方决定的方式剥夺农民的知情权和参与权,这种违法方式很直接,很明显。下面着重说明一下法院如何披着合法的外衣,实施剥夺农民救济权的违法行为。
当集体土地上出现两个土地使用权后,按理说这两个土地使用权都是用益物权,都应当收到法律保护。而且,农民享有的集体土地使用权享有在先,尤其需要受到特别保护。但现实却恰恰相反,农民的集体土地使用权形同虚设,政府及相关部门会不遗余力地保护开发商的土地使用权,并视而不见农民的集体土地使用权。
农民由于不能得到政府的保护,那就只能自己设法保护自己的权利。农民最直观的感觉是地方政府或者土地行政主管部门划拨或者出让国有土地(实质上是农民的集体土地使用权)的行政行为侵犯了自己的集体土地使用权,于是针对出让或者划拨行为向法院提起行政诉讼。但是,法院的裁判几乎都是驳回农民的起诉。理由主要是:农民的土地使用权在集体土地被征收时就已经丧失,其对现在的出让和划拨行为没有利害关系,不具备原告主体资格。这个理由看似振振有词,但实际上却只是剥夺农民知情权的幌子:
第一,依据《物权法》、《土地管理法》的规定,征地是土地所有权性质的变更,是将集体所有的土地征收为国家所有。征收并不是对集体土地使用权的征收,更不是对集体土地使用权的剥夺,农民的集体土地使用权并不因征收而丧失;
第二,《土地管理法》第四十六条所规定的原集体土地使用权人只是持原集体土地使用权证到土地行政主管部门办理征地补偿,但并不是注销集体土地使用权证、更不是集体土地使用权丧失。集体所有的土地被征收为国有土地,集体土地使用权随即变更为国有土地使用权。依据《土地管理法》第五十八条的规定,在集体土地使用权变更为国有土地使用权后,变更后的国有土地使用权应当经县级以上政府收回,并依法给予土地使用权人进行补偿。在没有依法补偿的情况下,土地使用权并不能收回。
第三,若集体土地上还有地上附着物,则土地征收部门应当参照《城市房屋拆迁估价指导意见》对地上附着物评估作价,在此基础上对地上附着物进行充分补偿。之后才能对房屋和土地一并进行征收。若土地征收部门未经评估作价程序,而只是凭借一纸征地批文而对集体土地使用权和集体土地上房屋进行征地并加拆迁,则是对集体土地上房屋权益的直接掠夺,对集体土地使用权人将是巨大的财产侵害。
第四,从最直观的角度来说,农民正在使用的集体土地被出让或者划拨了,农民自己却与出让后者划拨行为没有利害关系,这就如同说八国联军瓜分中国,而召开凡尔赛会议中国却没有参与的资格;又或者说,一个农民的财产被别人处置或者说被别人夺走了,法院却告诉这个农民,你的财产不是现在夺走的,而是早就夺走了。但是,自从农民的财产被第一次夺走之后,农民就对财产丧失了权利。而之后夺走财产的人再次处置农民的财产时,因农民早已丧失了财产权利,所以农民与处置财产的行为没有利害关系,农民因此不具备原告主体资格。这种裁判采取的障眼法实质是偷梁换柱、掩耳盗铃、愚弄百姓。
所以,无论从法律、法理上来说,农民对出让划拨行为实质上属于其自己的土地使用权的行政行为当然具有利害关系,当然享有原告主体资格。法院裁判的本质是法院配合地方政府和开发商将违法侵占集体土地进行到底,其在“一女二嫁”模式中的职责就是负责剥夺农民的救济权。
笔者在此大声疾呼,国家应当严厉打击集体土地上“一女二嫁”的违法行为,保护农民的集体土地使用权,应当在合理、充分补偿的基础上,合理开发农村集体土地,要充分保护农民的知情权、参与权和救济权。