论农村房屋拆迁立法的完善

　　随着农村工业化、城市化进程不断加快，城市框架的不断拉大和城市周边农村集体土地的大量被征用，农村房屋拆迁数量也不断增加，尤其是近几年迅速上升的态势已达到历史高峰。拆迁量连年上升，拆迁补偿安置欠妥引发农民不满和失落，由此引发的矛盾也日趋突出，农民反映拆迁的上访有增无减，损害农民利益的恶性事件也时有发生，农村房屋拆迁矛盾已危及农村社会的稳定，成为社会关注的热点。

　　目前，对于城市房屋拆迁有《城市房屋拆迁管理条例》进行规范，尽管还不完善，但毕竟有一个规范性法规。但对征用拆迁农村集体土地上房屋这种事关农民安身立命之本的重大事项上，国家层面上的法律缺失，使得许多地方农民的合法权益受到严重侵犯，激化了社会矛盾，形成了影响社会安定的不稳定因素。所以对于集体土地上房屋拆迁法律问题进行研究探讨，不仅是非常必要的，而且是非常迫切的从深层次进行剖析，有其制度性的根源，主要存在如下问题：

　　一 、集体土地房屋拆迁缺乏法定依据

　　《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。“这条规定明确将土地的使用情况分为国有和集体的两类。

　　《城市房屋拆迁管理条例》第二条规定，“在城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁，并需要对被拆迁人补偿、安置的，使用本条例“，从而对国有土地(含征用集体土地)上的房屋拆迁作了规定，而对集体土地上的房屋拆迁未列入适用范围。另一方面，《土地管理法》对未征地的集体土地房屋拆迁问题也未涉及。因此，在集体土地上进行房屋拆迁时，就出现了无法可依的学习现象。

　　由于集体土地上房屋拆迁没有法律明确进行规范，一旦发生纠纷，无法通过法律手段或行政手段加以调整。如拆迁任何一方为此提起诉讼，法院认为应由房屋拆迁行政主管部门处理而不予受理，而拆迁行政主管部门受理裁决由无法可依，拆迁双方的矛盾难以解决。这样，农村房屋拆迁法规滞后，导致各地操作不一，农民心理失衡、不满情绪时有发生。法定补偿标准的缺失造成集体土地上房屋拆迁补偿随意性极大。

　　二、城乡结合部集体土地房屋拆迁依据法律不同，导致补偿标准差异大，由此引发的纠纷日益突出。

　　简单的说，就是“两种性质(集体土地、国有土地)，两个政策(征用、拆迁)，两个部门(土地部门、建设部门)，两个许可证(征用、拆迁)”的问题。如上所述，由于《土地管理法》及《城市房屋拆迁管理条例》调整的对象范围不同，使城市规划区域内不同性质土地上的房屋拆迁补偿适用于不同的政策。先行的《城市房屋拆迁管理条例》仅适用于城市规划区内国有土地，对于集体出体上房屋拆迁尚无明确的法律规定，目前集体土地房屋拆迁一直依据的是土地征用条例。这就造成了同一项目或相近地块，由于土地级差和级别差异，有的地方相差数倍，主要表现为集体土地上房屋拆迁补偿价格明显低于其实际市场价值。以南京市相对区位较好的五级地上的房屋拆迁为例，区位补偿标准仅为 200元/m²;如属国有土地，其区位补偿标准为1200元/m².

　　部分地区还存在集体土地转为国有土地多年后，房屋拆迁仍执行集体土地拆迁补偿标准的现象，被拆迁人抵触情绪极大。如东部地区某市国土局规定，原集体土地转为国有约10余年 ，房屋拆迁时却按集体土地上房屋进行补偿，群众无法理解与接受，强烈要求执行 国有土地房屋拆迁补偿政策。

　　三、法律规范移位。房屋拆迁是公法行为，属于对公民重大财产权的征收。政府之所以有权征用土地，拆迁老百姓的房屋，不是基于它的土地所有权，而是基于主权行为，且具有宪法依据。我国宪法第十条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用。”这一条款我们可以从两方面去理解：一是农村集体所有的土地可以征用或征收，征收的对象包括动产和不动产不动产自然包括房屋与土地;二是政府只有出于公共利益的需要，才能对土地实行征收或征用。如果征地目的是修建高尔夫球场、开发房地产等纯属盈利性质的用途，政府就不应该启动征地权。

　　目前，我国现行法律还没有对“公益”和“经营性”作出明确界定，用地性质的判别完全由政府随意确定。现在不论何种投资主体搞建设，都是以公共利益为由，进行征地拆迁，上位法缺乏对下位法和地方政府行为的必要约束，公权力滥用，采取挂公益“羊头”卖商业“狗肉”以规避法律，远远超出了“为了公共利益”的范围。

　　按照《立法法》第八条规定，涉及对民事基本权利及财产权利的调整只能由基本法律调整。《宪法》第六十二条规定，基本法律的制定主体只能为全国人民代表大会。因此，从法理上说，拆迁房屋应由宪法等相关的上位法作出规定，并符合严格的法定条件。但迄今为止，我国没有一部规范房屋拆迁行为的法律，仅有国务院颁布的专门针对城市居民房屋拆迁的行政法规——《城市房屋拆迁管理条例》，把本应由上位法规范的拆迁事项让位于下位法自行规定，其本身就有背于《立法法》确定的原则。

　　长期以来，农村房屋拆迁处于无法可依的状态，对农民房屋的私有财产权，一直采取忽略或放任态度，在可见的法律法规中，房屋仅被包含在“附着物”之中，严重混淆了农民土地的集体所有性质和房屋的私有性质。对拆迁中农民的私有财产权保护不够。

　　农民通过宅基地依法取得集体土地的使用权，农民在宅基地上所建的房屋属农民私有财产是无可非议的。但在征用农村集体土地的现实中，由于缺乏相应的法律规范对农村集体土地征用补偿法律关系进行明确的界定和规范，地方政府与村组签订《土地征用协议书》，协议中却将属于农民私有财产的房屋一同处分。这种协议将私产与公产混为一谈，其违法性显而易见。从法理而论，房屋作为农民的私有财产，农民是房屋所有权的主体，只能由农民自己进行处分，所以关于集体土地上房屋拆迁的补偿应从土地征用补偿中分离出来。