三、我国土地征用制度对农地产权的影响
我国的农地产权是20多年来随着农村改革的推进而逐步形成的,是我国农村改革的重要成果。
我国农地产权的基本结构为集体土地所有权和农户土地承包经营权的双层结构。进一步还包括经拍卖产生的“四荒地”使用权、山地和林地使用权,以及农地租赁经营产生的使用权和股份经营的股权等。农地的集体所有权和所有权之上所设定的他项权利事实上构成了土地征用的标的。所谓土地征用实际上是对集体土地所有权和他项权利的征收。而我国现行土地征用制度否定了以土地承包经营权为核心的土地他项权利的存在,以对所有权的征收来代替对多层次产权的征收。其结果是农地产权制度被破坏,以农户的承包经营权为核心的土地他项权利人的利益被侵犯,而且得不到司法的救济。
我国的土地征用事实上存在两个层次的法律关系,即国家对集体土地所有权的征用和因集体土地所有权被征用而导致农户的承包经营权等土地他项权利被征收。但我国的土地征用制度并未承认和反映这两种关系。
1.国家对集体土地所有权的征用过程中,“农民集体”的利益缺乏代表
就国家对集体土地所有权的征用来说,问题首先在于国家对集体土地所有权的限制,即集体对其所有的土地事实上并没有处分权。集体所有权权能的缺失导致在土地征用关系上,集体只能听命于政府的行政安排,而没有独立的权利。有学者将这一问题归结为国家所有权和集体所有权的界限不清进而造成集体所有权被国家所有权吸收。其次,集体所有权主体不清和立法将其授予村民委员会管理,使得“农民集体”失去了独立的利益代表。村民委员会职能上的双重代理使其难以充当“农民集体”利益的代表。土地征用关系在集体所有权权能缺失、主体不清的情况下事实上已演变为行政性的利益分配关系。
2.现行土地征用制度否定了以土地承包经营权为核心的土地他项权利的存在
在我国当前农地产权的集体土地所有权和农户土地承包经营权的二元结构下,集体土地所有权的大部分权能是由农户享有的。在土地征用关系中独立对待土地承包经营权等土地他项权利具有特殊的现实意义。以民法之“买卖不破租赁”的原理来看,国家对集体土地所有权的征用并不必然导致土地承包经营权等土地他项权利的消灭。相反,土地他项权利人对其依法占有和使用的土地仍然享有独立的请求权。特别是在土地承包经营权物权化发展的背景下,土地承包经营权等土地他项权利更应当作为土地征用的标的予以独立的对待。进而言之,国家在征用集体土地所有权的同时也应一并征收集体土地所有权之上所设定的承包经营权、农地使用权和租赁经营权等他项权利。否则,农地产权的结构将遭到毁灭性的破坏,农村改革以来逐步发展形成的农民的土地权利也将完全丧失。可以说,现行的土地征用制度并未顾及我国农地产权的现状,仍然停留在集体所有、集体经营的时代。这可能是我国土地征用制度最大的缺陷。
3.土地征用补偿费的归属不能反映农地产权的实际状况
《土地管理法实施条例》规定:“土地补偿费归农村集体经济组织所有;地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”这与《土地管理法》规定:“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会经营管理;”存在性质上认定的错位。农民集体所有演变为农村集体经济组织所有。问题在于,农民对集体所有土地的成员权如何体现?安置补偿费与土地补偿费是什么关系?集体经济组织所有显然不等于农民所有。在当前集体经济组织经济权能普遍已名存实亡的情况下,这一规定更可能导致土地补偿费归村民委员会所有,甚至农村基层干部所有。在土地征用关系中,农民失去了他们共有的土地,但是却得不到相应的补偿。这是土地所有关系上的错位。
此外,对农地的承包经营权、使用权等土地他项权人来说,唯一可获得的是“地上附着物及青苗补偿费”。这只是对“实物”的赔偿,而权利却没有获得任何救济,进一步说,30年的承包经营权或土地使用权与1年的承包经营权或土地使用权在土地征用关系中并没有任何区别。这是对农地产权及其价值认定的错位。土地承包经营权在土地征用关系中不仅未能获得物权的地位,甚至连普通债权的地位都未得到承认。
4.农地作为资本的价值未得到承认
土地补偿费、安置补助费的标准是否是公正的、合理的关键是农地是否有价格。土地补偿费应是农地价格的直接体现,而农地价格则是农地所有权在未来预期收益的资本化。由于农地市场的不发达以及农地的商品属性未能体现,如何确定农地价格,使其趋于公平、合理需要一个过程。在这个过程中,由于土地的收益价值和交易价值之间存在差异,由此带来的一个问题是农地作为资本的价值问题。或者说,地的级差地租问题。
对农民来说,土地不仅是其就业和生存保障的基础,而且也是其发展的资本。农地的低收益价值和高交易价值之间的差异是导致土地投机的关键。农地用途改变所带来的土地增值收益却不能为农地产权人所分享,农地作为资本的价值未得到承认。这对于农村改革以来逐步发展形成的多层次的农地产权来说是不公平的。土地征用实践中农村基层干部的寻租行为和农民的集体抗争正是这一矛盾的反应。
总体而言,我国的土地征用制度不能反映农地产权制度的现状,与农地产权的结构不相适应。农地产权人的权利和利益在土地征用中得不到承认和保护。这是我国农地产权制度进一步发展,特别是土地承包经营权物权化发展所面临的一个巨大障碍。土地征用制度的进一步改革是农地产权制度发展的必然。
四、我国土地征用制度的改革
土地征用所导致的土地所有权变动,是所有权社会化的结果,是为了维护公共利益、促进社会福利而削弱财产所有权绝对性的具体体现。在国家土地所有权和集体土地所有权的二元结构下,如果国家能恰当地行使土地征收权,可以增进社会福利,促进土地资源的有效利用;如果国家对土地征收权行使不当,则将构成对农村集体经济组织及其成员的财产权利的侵犯。我国当前的农地产权结构,特别是农户的土地承包经营权是我国农村改革以来所取得的一项重要成果。对农地产权的现状予以承认和保护是我国农业进一步发展的必然要求。为此,农地法律制度必须作相应的变革。我国现行土地征用制度存在的最大问题是无视农地产权的现状,不能给不同层次的产权人以相应的补偿。而产权的最基本的意义正是在于产权能给产权持有人带来收益。因此,就农地产权的保护而言,我国的土地征用制度必须进行改革,具体体现在以下方面:
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