浅析农村集体土地征用法律制度存在问题

　　我国土地的所有形式包括两种，一是土地的国家所有制，二是土地的农村集体所有制。我国农村集体土地征用是发生在国家与农村集体之间所有权的转移，它是国家因进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业的需要，强制性地将属于集体所有的土地收归国有，并对集体组织进行补偿的行为。

　　一、农村集体土地征用法律制度中存在的问题及其弊端

　　(一)“公共利益”缺乏明确界定

　　土地征用是国家或政府为了公益目的而抵偿取得非国有土地和个人土地的行为，行政征用权的行使仅限于公益目的，非公益目的需要用地，只能通过市场购买。《宪法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”，《土地管理法》规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。这些规定都强调了征用的前提必须是为“社会公共利益的需要”，也就是说，只为某个或某些经济组织或者个人利益需要，是不能征用集体土地的。但是现行法律、法规并没有明确界定哪些建设项目用地是为了“公共利益需要”，或界定哪些项目用地不是为“公共利益需要”。在实际操作中，为实施城市规划分批次征用土地，由哪些具体的建设项目来使用具有很大的随意性，往往是谁申请使用，就由市、县人民政府按照规定出让或划拨给谁使用。因此，这里面“公共利益需要”的尺度就很难把握。这就导致国家的土地征用权事实上不受限制的情况，造成权力滥用。据调查在我国现有的征地中80%以上的征地都是基于商业利益的需要而非公共利益，一些地方在片面追求经济发展和“政绩工程”的促使下，滥用土地，把大量的农用地转化为城市用地和工业用地，造成了土地资源的严重浪费。

　　(二)土地征用程序不健全

　　上文已述我国土地征用的程序，这些程序的规定仅是针对土地的保护，没有体现出对农民权利的保护。政府在征用农村土地的方案作出后，由县级以上政府予以公告并组织实施。从中我们可以看出在土地被征用的过程中农民和集体被剥夺了一切权利，完全处于弱势地位，从土地征用的决定到争议的解决完全听任行政部门的命令，土地征用方案和安置方案均在批准之后才公告，这时农民不管有何理由，都不会影响征地方案的实施。另外，发生纠纷后，法院往往以征地补偿案件不属于民事案件为由不予受理，司法保护不能实现。现有的土地征用补偿法律法规没有规定对裁决不服的救济途径，这种法律制度安排，给征用方过大的权力，而被征用方连起码的司法救济权都没有。

　　在我国农村土地征用过程中最大的问题是不按审批程序进行。我国的广大农村中，县、乡(镇)政府对农村土地享有绝对的权力，农村土地的所有权属于农村集体所有，但县、乡(镇)政府部门却是所有者主体的代表，同时又是征用土地的使用者和管理者。在涉及农村土地征用的决策上需要听从于政府，由于在征用程序上缺乏有效的监督机制，很多时候便会出现政府擅自占用土地、买卖土地等非法转让土地和越权审批，或先征后批，或以合法形式掩盖非法占地的现象。

　　(三)补偿主体不明、补偿范围和标准不合理

　　自实行家庭联产承包责任制后，农村土地归乡镇、村委、村民小组三级所有。法律在设定土地权属时，兼顾了这三者的地位。然而，现行的立法模式并没有为“集体”作出严格界定，对集体土地所有权主体的多元化和不确定性的规定，造成了集体土地所有权主体的虚位，导致了集体土地人人所有，却人人无权。在产权主体不明的情况下，往往容易造成各级政府、村委会以及集体经济组织相互争当所有权主体，或通过各种名义克扣征地款，导致真正的所有权主体不能享受应该享有的利益。

　　《土地管理法》规定的征用耕地的补偿费用只包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。而《土地管理法实施条例》又规定土地补偿费归农村集体经济组织所有;地上附着物及青苗补偿费才归地上附着物及青苗的所有者所有。对农民来说得到的补偿仅仅是土地补偿，安置补偿，地上附着物和青苗的补偿而对于邻接地补偿，残存地补偿，通损地的补偿均未列入补偿范围。

　　与农民从土地上取得的收入相比，集体和农民所得的征地补偿偏低，征用补偿标准不合理。据专家测算，只有将征地补偿提高到45—54倍左右才能保证集体和农民征地前后收入水平基本持平，而现在的补偿标准远远低于这个水平。这样的土地征用补偿范围和标准是不合理和显失公平的，这就是导致失地农民生活无保障的根本原因。

　　二、完善农村集体土地征用法律制度的建议

　　(一)完善立法，合理界定公共利益的范围

　　实践中，由于未能明确界定公共利益范围，各级政府都以公共利益为名，公益性征地和商业性征地不分，征用农村集体经济组织的土地，使得“公共利益”无从体现。造成这一现象的原因在于我国土地所有权不能交易,能为城市建设和工业发展所用的土地只能来源于国有土地使用权的出让。“为了公共利益的需要”而进行土地征用是土地征用权得以行使的前提。世界上几乎所有的国家都规定了土地征用的公共目的性。除中国以外，世界上只有新加坡将工业、商业和住宅用地也纳入征地范围，其他国家都对征地范围作出了严格或详细规定。明确界定公共利益，确实有一定难度。日本详细列出了35种公益性项目，其他国家基本没有采用这样的列举法。我们可以先把用于商业用途的土地，排除在政府强制性征地范围之外。有些项目，比如修建高速公路，可以通过收取过路费，将开发费用收回，甚至还可能盈利，也不应宜列为公益性项目。

　　(二)完善农村集体土地征用法定程序

　　应当赋予土地权利人对土地征用的异议权,保证土地征用的公正性。国家行政机关有义务通知土地所有权人和土地他项权利人,并设定必要的公告期。当相关利益人对土地征用的行政决定不服时,应当赋予原土地权利人对该土地征用的异议权,同时增加征用补偿的第二次裁决程序。如果被征地人对补偿表示不满,可以向上级行政机关申请复议或向人民法院提起行政诉讼,以维护其合法权益。异议机制的建立将有利于保护土地权利人的权益。

　　征地的决定权高度集中在政府手里，缺乏相对应的监督机构。笔者认为应该建立独立的土管稽查部门，有针对的对土地征用，土地开发，土地出让、划拨、转让等问题全面进行监督，抑制土地征用过多、过滥、失地问题严峻的问题，同时，增加听证程序，杜绝因权力过大而滋生的腐败问题。土地征用程序是土地征用法律制度的重要组成部分,程序的正当与否决定着征用结果是否公正。因此，建立合理的征用程序是完善土地征用法律制度的重要措施。