物权法后城市房屋拆迁安置补偿行政属性分析

　　物权法后城市房屋拆迁安置补偿行政属性分析

　　詹文天

　　【学科分类】房产法

　　【出处】本网首发

　　【写作年份】2007年

　　【正文】

　　目前对拆迁法律关系的看法多种多样：一般认为，拆迁当事人之间是一种民事关系⑴，但有人认为：拆迁行为不是拆迁人与被拆迁人之间的民事行为，也不是以颁发拆迁许可证为核心的多个行政行为，而是有宪法依据的财产征收行为⑵。也有人认为：房屋拆迁是房屋征收所附带的一个问题，没有独立的法律地位，不是一项独立的法律制度⑶。还有人认为：拆迁行为包括房屋拆除、房主(使用人)搬迁和获得补偿三个单独行为⑷。还有人认为：拆迁是一个复合行为，拆房是手段，征地是目的⑸。那么物权法生效后如何认识这一问题呢?这里有必要先分析一下拆迁的涵义。

　　一、拆迁的涵义

　　所谓拆迁，从字面涵义看是：拆除原有的建筑物，居民迁移到别处⑹。由此可见拆迁包含两层意思：一是房屋的拆除，二是人的迁移。在生活中存在两类拆迁情形，一类是当事人在领取建设规划许可证后，自行将原有建筑物拆除，建造新的建筑物;另一类是一方当事人领取拆迁许可证后，将另一方当事人的建筑物拆除，将另一方当事人迁移到别处并进行补偿安置。其主要区别在于：前一类拆迁不涉及补偿安置，而后一类则应对当事人进行补偿安置。我们通常所说的拆迁是指第二类拆迁。《城市房屋拆迁管理条例》(以下简称《拆迁条例》)第二条规定：“在城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁，并需要对被拆迁人补偿、安置的，适用本条例。”即《拆迁条例》中所说的拆迁也是指第二类拆迁。本文中所称拆迁，亦是指第二类拆迁。

　　要正确把握拆迁的内涵，就必须从拆与迁两个角度入手，分析拆的主体与方式及迁的对象。

　　所谓拆的主体问题，是指谁有权拆除房屋等建筑物及构筑物(以下简称房屋)?拆的方式问题，是指通过什么程序、以什么形式来拆除房屋?

　　根据我国法律规定，有权拆除房屋的有三种主体，即当事人、行政执法机关、人民法院。第一，在当事人作为拆房主体时，其拆房方式是自行拆除，其拆除的房屋可能是合法建筑，如拆旧建新，也可能是违法建筑，其拆除原因又可分为自愿拆除与被责令拆除。第二，在行政执法机关作为拆房主体时，其拆房方式是行政强制拆除，根据拆的对象的不同可分为两类：一是对合法建筑物的拆除，如根据《拆迁条例》第十七条的规定所实施的强制拆迁中所涉及到的对房屋的拆除;二是对违法建筑的拆除，如依据国务院《城市市容与环境卫生管理条例》等法律法规的规定，对影响市容的建筑物的强制拆除。第三，在司法机关作为拆房主体时，其拆房方式可以分为民事司法强制拆除与行政司法强制拆除，在对合法建筑拆除时，人民法院可以根据拆迁人的申请，启动民事司法强制程序，亦可根据拆迁主管部门的申请启动行政司法强制程序;在对违法建筑拆除时，人民法院可以根据对方当事人的申请，启动对生效民事判决的执行程序，亦可根据行政执法机关的申请，启动行政强制执行程序。由于《拆迁条例》第22条明确规定了拆除违章建筑不予补偿，故本文只研究对合法建筑的拆迁(除)，在拆迁过程中对违法建筑的处理本文不涉及，相关问题可参看笔者的相关文章⑺。

　　所谓迁的对象，是指迁移什么?一般理解，拆迁中迁的对象是人，即对被拆迁人的迁移。其实这一种理解是不全面的，因为在拆迁中迁的对象还可以是房屋。如对拆迁红线范围内需要异地保留的建筑或者可以异地保留的建筑，是不采用拆除方式的，而是将房屋整体平移到新址，并由拆迁人对被拆迁人进行补偿。在此情况下，迁移的对象不仅涉及到人，还涉及到房屋本身。

　　通过上述分析，可以看出，对房屋(指合法房产，下同)拆除的主体只有产权人、行政执法机关、司法机关，而拆迁人并不在其内。哪么拆迁人依据什么理由，享有了拆除房屋的权利呢?要回答这一问题，就必须解决一个问题：在拆迁中，房屋的产权是否发生了变化?目前比较流行的一种看法是拆迁改变了房屋的所有权，拆迁的实质是征收。持此种观点的学者认为：人们通常所说的房屋拆迁，实质上是将该房屋征收，使其成为国家所有权的客体，终止房屋的私人所有权，尔后将该房屋拆除⑻。更有学者基于全国人大法律委员会对《物权法(草案四审稿)》(以下均将《中华人民共和国物权法》简称为《物权法》)的说明，认为拆迁属于行政征收⑼。为了厘清拆迁的实质，就有必要对拆迁与行政征收的关系及物权法有关征收与拆迁的规定作全面的分析。

　　二、征收与拆迁关系分析

　　有学者认为：所谓征收就是为了公共利益的需要，国家将私人所有的财产征归国有⑽。其实这是不全面的，因为征收的对象除了私人财产外，还可以是集体所有的财产，如农民集体所有的土地。所以，完整地讲：征收是指为了公共利益的需要，有关单位⑾根据法律的规定权限及程序，将集体所有或将私人所有的财产征归国有的行为。一般而言，拆迁与征收是联系比较密切的两个概念，这在征收农民集体所有的土地时尤为明显。即在征收农民集体土地时，往往涉及到对农民的拆迁安置。但应注意的是，即使在涉及集体土地的情况下，征收与拆迁还是有明显的区别的。其一，征收不一定导致拆迁，当征收土地时，若该宗土地上无房屋，则不会发生拆迁，只有在该幅土地上有房屋时，才有可能发生拆迁。其二，拆迁不一定以征收为前提，如为提高土地利用效率，改善农民居住环境及生活条件所进行的农民集中居住，就只存在拆迁，而不存在征收。对于城市房屋拆迁而言，由于城镇土地为国有土地，显然不存在对土地征收的问题，哪么是否存在对房屋的征收呢?答案是肯定的，即为了公共利益需要，国家可以征收居民的房屋。现在的问题是，对城镇居民而言，对房屋的拆迁是否就是对房屋的征收呢?抑或拆迁是否就是征收呢?

　　要回答这一问题，可以从两个层面上考虑：一是从实践层面，二是从理论层面。

　　从实践层面上看，一是对房屋的征收并不必然导致对房屋的拆迁，如被征收的房屋有特殊使用价值的，一般不拆除被征收的房屋。二是被拆迁的房屋不一定要征收，如在拆迁范围的被拆迁房屋具备整体平移条件的，可以对该房屋进行整体平移，在此种情形下，显然不发生征收的情形。

　　从理论层面上看，认为拆迁属于行政征收的学者最有力的依据是全国人大法律委员会对《物权法(四审稿)》的说明。哪么《物权法》中关于征收与拆迁的制度是如何设计并形成的呢?

　　在2005年7月，全国人大向社会公布了《物权法(草案)》(即草案三审稿)，公开征求意见。《物权法(草案三审稿)》(以下简称三审稿)第四十九条规定：“为了公共利益的需要，县级以上人民政府依照法律规定的权限和程序，可以征收、征用单位、个人的不动产或者动产，但应当按照国家规定给予补偿;没有国家规定的，应当给予合理补偿。”第六十八条第二款规定：“拆迁、征收私人的不动产，应当按照国家规定给予补偿;没有国家规定的，应当给予合理补偿，并保证被拆迁人、被征收人得到妥善安置。” 第一百三十七条规定：“征收承包期内的土地的，应当对土地承包经营权人给予合理补偿。征地的补偿标准、安置办法应当告知土地承包经营权人。土地补偿费等费用的使用、分配办法，应当依法经村民会议讨论决定。任何单位和个人不得贪污、挪用、截留土地补偿费等费用。”

　　即在三审稿中将征收的主体设定为县级以上人民政府;征收的对象可以是不动产也可以是不动产，对主要的征收对象即集体土地的征收在所有权一编中未作只字规定，只是在用益物权一编中作了规定(即三审稿第一百三十七条);拆迁与征收作为两种不同的制度进行了并列式的规定。

　　但三审稿的缺陷是明显的。首先，将征收的主体设定为县级以上人民政府不妥。如《中华人民共和国国防法》四十八条第一款规定：“国家根据动员需要，可以依法征用⑿组织和个人的设备设施、交通工具和其他物资。”第二款规定：“县级以上人民政府对被征用者因征用所造成的直接经济损失，按照国家有关规定给予适当补偿。”在这里征收的主体显然没有局限为县级以上人民政府，而只是将补偿主体明确为县级以上人民政府。其次，对主要的征收对象即集体土地的征收在所有权一编中未作只字规定不妥，这与该草案已将所有权三分为国家所有、集体所有、个人所有，且明确规定了土地的集体所有制是不相一致的，征收的主要制度就是对集体所有的土地及地上附着物的征收。再次，“作为一种制度安排，将征收和拆迁作为同一性质的问题，在同一条款中加以规定，仍然有值得商榷的地方。⒀”

　　三审稿公开后引起了强烈的反响。2005年10月，全国人大法律委员会对包括上述条款在内的相关内容进行了修改，并形成了《物权法(草案四审稿)》(以下简称四审稿)。对于征收、征用、拆迁问题，法律委员会提出了将征收、征用分别作出规定，将拆迁包括在征收中的建议⒁。四审稿第四十八条规定：“为了公共利益的需要，县级以上人民政府依照法律规定的权限和程序，可以征收农村集体所有的土地和城市房屋及其他不动产。”“征收集体所有的土地，应当给予合理补偿，维护被征地农民的合法权益，保障被征地农民的生活。具体补偿标准和办法，依照有关法律、行政法规的规定办理。”“征收城市房屋及其他不动产，应当给予合理补偿，维护被征收人的合法权益;征收城市居民房屋的，还应当保障被征收人的居住条件。具体补偿标准和办法，依照有关法律、行政法规的规定办理。”第四十九条规定：“因抢险、救灾等紧急需要，依照法律规定的权限和程序，可以征用单位、个人的不动产或者动产。被征用的不动产或者动产使用后，应当返还被征用人。被征用的不动产或者动产受到损失的，应当按照实际损失给予补偿。”

　　由此可见，四审稿在征收的对象上明确了是不动产，剔除了动产⒂;把对集体所有制土地的征收作为征收的的主要制度，进行了详细的规定，明确提出要维护被征地农民的合法权益，保障被征地农民的生活，突出了对土地资源的保护及对失地农民的保障;在补偿的问题上，更注重保护被征收人及相关利害关系人的合法权益。

　　但四审稿的缺陷也是明显的，首先，在征收主体的问题上，仍将征收的主体局限于县级以上人民政府，未能有所改进。其次，规定“征收城市居民房屋的，还应当保障被征收人的居住条件。”不准确，一方面征收城市居民房屋的要保护被征收人的合法权益，但征收村镇居民的房屋也同样要保护被征收人的合法权益，法律不应对农村居民作出歧视性规定;另一方面征收的房屋可能是非居住用房，这时要求保障被征收人的居住条件，在逻辑上说不通。再次，规定“(征收的)具体补偿标准和办法，依照有关法律、行政法规的规定办理。”不妥，这一规定将拆迁吸收在征收制度中，看似解决了征收与拆迁的关系，实则不然。一方面，拆迁在没有征收的前提下也可发生，它并不是完全依附于征收的一种制度;另一方面，未明确具体的补偿方式，只是规定依照有关法律、行政法规的规定办理，这就给操作层留下了更大的空间，这与着力保护被征收人的合法权益的宗旨是不一致的。

　　此后，全国人大法律委员会又多次对《物权法(草案)》进行了修改，并于2007年1月形成了《物权法(草案七审稿)》(以下简称七审稿)提交全国人大全体代表会议审议。七审稿第四十一条第三款规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”“征收集体所有的土地，应当支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物补偿费等费用，并足额安排被征地农民的社会保障费用，维护被征地农民的合法权益，保障被征地农民的生活。”“征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益;征收居民房屋的，还应当保障被征收人的居住条件。”全国人大常委务在将七审稿提交全国人大讨论前，又对此条款作了改修“征收集体所有的土地，应当支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，并足额安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”“征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益;征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。”在审议《物权法(草案)》时，又对此进行了修改。《物权法》第四十二条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”“征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益;征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。”

　　由此可见，立法者已经对四审稿相应的条款作出了修改。首先，对征收主体的问题上，不再局限于县级以上人民政府，或者说不再局限于行政机关。其次，对征收集体土地的，作出了更为详细的规定。再次，明确了征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。不再划分城市和农村，但对保障居住条件作了限制性的规定。

　　在征收与拆迁的关系上，七审稿及《物权法》既没有采取三审稿的并列式，也没有采取四审稿的吸收式，只是规定了征收单位、个人的房屋及其他不动产时，应当依法给予拆迁补偿。这一规定已从法律上否定了拆迁完全依附于征收的观点。应该讲，这不是一种简单的否定，而是一种制度设计的需要。

　　三、物权法对拆迁制度的设计

　　应特别引起注意的是，七审稿及《物权法》均对提前收回建设用地使用权作出了规定，而三审稿及四审稿均未规定。七审稿第一百四十九条规定：“建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依照本法第四十一条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的土地出让金。”《物权法》肯定了七审稿的此项规定，《物权法》第一百四十八条规定：“建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依照本法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金。” 即在提前收回建设用地使用权时，应对该土地上的房屋等，予以拆迁补偿。但在理解这一条款时，有两个问题要解决。

　　第一，根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，建设用地使用权分为国有土地的建设用地使用权和集体土地的建设用地使用权，两者均可依法收回。哪么《物权法》第一百四十八条中所说的建设用地使用权是指哪一种呢?还是两种都在内呢?按照《物权法》的体系结构，第一百四十八条列在第十二章即建设用地使用权一章中。该章首条即《物权法》第一百三十五条规定：“建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利，有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施。”该章最后一条即第一百五十一条规定：“集体所有的土地作为建设用地的，应当依照土地管理法等法律规定办理。” 据此，我们可以确定《物权法》第一百四十八条中所说的建设用地使用权是指国有土地的建设用地使用权。

　　第二，根据《土地管理法》的规定，国有土地的建设用地或以通过出让或者划拨等方式取得，《物权法》第一百四十八条中似乎只提到了对出让的建设用地使用权的收回问题，对此如何理解呢?我们应该注意到《物权法》第一百三十七条第一款规定：“设立建设用地使用权，可以采取出让或者划拨等方式。”故此，第一百四十八条中收回的土地可以是出让的国有土地，也可以是划拨的国有土地。即该条款的涵义是：划拨或出让的建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依照本法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，属于出让的建设用地，还应一并退还相应的出让金。

　　根据对《物权法》的上述分析，可以发现在《物权法》所确定体系下，发生拆迁补偿的有两种情况：一是征收不动产，二是提前收回建设用地使用权的。或者说拆迁有两种情形：一是征收不动产时，对被征收人进行拆迁;二是提前收回建设用地使用权时，对用地人进行拆迁。

　　我们进一步分析，就会发现《物权法》对拆迁制度的设计：首先将拆迁按照所涉土地的所有权性质划分为城市房屋拆迁和集体土地征地拆迁;其次将城市房屋拆迁按照房屋所有权是否发生变化划分为征收房屋拆迁和提前收回建设用地使用权拆迁。

　　四、城市房屋拆迁的行政属性分析

　　根据《物权法》的设计，我国的城市房屋拆迁制度是建立在城市房屋征收及提前收回城市建设用地使用权基础上的，或者说是建立在城市土地国有制基础上的一项特殊制度。

　　哪么，目前按照《拆迁条例》所实施的拆迁是建立城市房屋征收的基础上还是建立在提前收回城市建设用地使用权的基础上?这就要对目前的城市房屋拆迁的程序进行分析。

　　目前实施城市房屋拆迁的程序主要有这几步：首先由城市规划部门划定拟实行城市改造的地块红线;其次由国土部门将相应地块挂牌出让，并向收让人发放国有土地使用权批准文件;再次，由土地受让人⒃向拆迁主管理部门提出申请，由拆迁主管部门核发拆迁许可证;最后由拆迁人实施拆迁。在这里我们可以清晰的看到，启动城市拆迁程序的是规划部门，是其改变了现有规划状况;决定拆迁的是土地管理部门，只要国土部门将相应地块挂牌出让，就决定了必须拆迁;而拆迁主管部门在核发拆迁许可证前的审查，其实质不过是决定早拆与晚拆而已，并不能决定拆与不拆，即不能逆转拆迁的总进程。国土部门对拆迁的决定权正来自于其代表政府行使的土地管理权，其可以代表政府收回建设用地使用权而重新出让，这才是目前实施城市房屋拆迁的关键所在。尽管国土部门在收回建设用地使用权的程序等方面极不规范，但这不改变其收回建设用地使用权再行挂牌出让的实质。故此，我国目前的城市房屋拆迁是建立在收回国有土地建设用地使用权而产生的拆迁，而非建立在征收基础上的拆迁。所以，从一角度也可说明认为目前城市房屋拆迁是征收的附属制度的观点是不能成立的。

　　事实上，无论城市房屋拆迁是建立在收回国有土地建设用地使用权的基础上，还是建立在征收的基础上，其收回国有土地建设用地使用权或征收房屋的行为均系行政行为。其理由如下：第一，根据《土地管理法》的规定，国有土地的所有权由国务院代表国家行使，各级人民政府及土地管理部门按照职权进行管理。据此，有权收回建设用地使用权的只能是各级人民政府及土地管理部门，故此收回建设用地使用权的行为只能是行政行为。第二，《物权法》第二十八条规定：“因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。”据此，作出征收决定的主体是人民政府，其征收行为显然是行政行为。第三，虽然在特定情况下，其他机关可以实施征收行为，如《国防法》所规定的征收行为，也会发生拆迁，但此种情形显然不属《拆迁条例》所规定的情形。

　　城市房屋拆迁的行政属性决定了其补偿安置的行政属性，无论此时的拆迁是因建设公共设施等公用事业的需要，还是实施商业开发的需要，即无论是所谓的政府拆迁，还是商业拆迁，拆迁行为无不打上深深的行政印记。

　　五、政府的拆迁安置责任

　　我们应当注意到，无论是《物权法》第四十二条，还是第一百四十八条，均未提及对被拆迁人进行补偿的主体。这并不是立法疏漏，而是注意对现有法律制度的衔接。哪么，谁是拆迁补偿的主体呢?

　　从目前的城市房屋拆迁流程来看，大致可分为两类：一类是先出让土地后拆迁房屋，即在规划部门确定改造地块红线后，由国土部门将土地的使用权通过招标、拍卖或挂牌的方式出让(即所谓的毛地出让)，再由取得土地使用权的开发单位办理拆迁许可证后进行拆迁;另一类是先拆迁房屋后出让土地，即在规划部门确定改造地块红线后，由政府委托有关单位(通常是土地储备机构)进行房屋拆迁、土地平整等前期开发工作后，再以招标、拍卖或挂牌的方式出让，即所谓的熟地出让。在熟地出让的方式中，政府不可避免地充当实质上的拆迁人，此时的拆迁补偿安置责任当然应由政府承担。在毛地出让的情况下，最终实施拆迁行为的是拆迁人，由此看来，拆迁补偿安置责任应由拆迁人承担，政府是不要承担责任的。事实果真如此吗?答案是否定的。正如本文前面所分析的那样，城市房屋拆迁的补偿责任并不是发生在拆迁许可证发放后，而是产生在收回国有土地建设用地使用权之时或征收房屋决定生效之时。行政机关才是拆迁的决定人，而拆迁人不过是拆迁的实施人而已。因此从逻辑上讲，城市房屋拆迁既然是因行政行为引起的，其补偿安置责任也就理应由行政机关来承担。但是立法者可以通过立法来转嫁相关责任，如《国防法》的中征收主体不一定承担补偿责任，而《拆迁条例》正是这样规定的。即通过立法将补偿安置责任由转由拆迁人来承担，而非由行政机关承担。当然这一种转嫁也不是无代价的，因为政府在将土地出让给拆迁人时，已经将土地收益的一部分让渡组给拆迁人，用于对被拆迁人的补偿，在土地挂牌出让时，投标人就已经将对所涉地块上的房屋拆迁补偿考虑在内。熟地出让与毛地出让的巨大价差就充分说明了这一点。政府通过制定拆迁政策及补偿标准等方法，来控制拆迁人从其收益中支付补偿费用、安置被拆迁人，履行原本由政府承担的补偿安置责任。

　　在物权法生效后，有关方面在修改《拆迁条例》时，对因征收房屋引发的拆迁补偿安置同样可以规定两种途径：一种是直接规定政府承担补偿安置义务;另一种是参照《土地管理法》所规定的用地人进行补偿安置的方式，直接规定由拆迁人承担补偿安置义务。

　　但在拆迁中常常会遇到这样一个问题，即拆迁人按政策执行后，低收入家庭(俗称困难户)仍难以安置，此时应如何处理呢?

　　由于拆迁人的补偿安置义务是行政机关转嫁的，因此当拆迁人按政策执行后，低收入家庭仍难以安置时，应由政府承担相应安置责任。即在对低收入家庭的补偿安置问题上，由拆迁人充当补偿安置义务人，承担补偿安置义务;由政府充当补充补偿安置义务人，承担补充补偿安置义务。

　　事实上，由政府承担补充补偿责任并非没有立法先例。《江苏省城市房屋拆迁管理条例》第十四条规定：“被拆迁人仅有一处住房且获得的货币补偿金额低于拆迁补偿最低标准的，拆迁人应当按照拆迁补偿最低标准对被拆迁人予以补偿。拆迁补偿最低标准由设区的市人民政府参照国家住宅设计规范规定的最小户型面积的当地经济适用房价值等因素确定。”“被拆迁人按照前款规定获得货币补偿后仍无力解决住房的，由设区的市、县(市)人民政府对该被拆迁人以提供成套城镇廉租住房或者租售经济适用房等形式予以妥善安置。”上述规定足以说明政府应承担补充补偿安置义务。

　　总体而言，在物权法后，政府在拆迁中应当对被拆迁人承担补偿安置义务或补充补偿安置义务。

　　今后拆迁法律关系的主体之间将呈现以下特征：首先在行政机关与拆迁人之间，既体现了行政机关对拆迁人的行政管理关系，同时又体现了拆迁人代理行政机关对被拆迁人进行补偿安置的民事代理关系。其次在拆迁人与被拆迁人之间，既体现了主体平等、协商补偿安置方案等民事特征，又体现了强制补偿标准等行政特征。再次，在行政机关与被拆迁人之间，既有行政机关对被拆迁人的行政管理行为，又有行政机关对被拆迁人的补偿安置行为。

　　结语

　　《物权法》实施后，对因征收房屋引起的拆迁如何操作等已成空白。有关方面正在对《拆迁条例》进行修改完善⒄，但城市土地国有制决定了城市房屋拆迁的行政属性，这一本质是不会变化的。认清了这一问题，有利于提高各级政府依法拆迁的法律意识，履行相应的补偿安置责任，保护被拆迁人特别是困难拆迁户的合法权益。当然，笔者也期望有关方面在修改《拆迁条例》时，能多听取各方面的意见，增加保护被拆迁人合法权益的条款，从制度上保障依法拆迁、和谐拆迁，达到构建和谐社会的目的。

　　【注释】

　　⑴国务院法制办农业资源环保法制司、建设部政策法规司、住宅与房地产产业司编《城市房屋拆迁管理条例释义2004》，知识产权出版社，2004年3月版，第9页。

　　⑵顾大松 史笔:《城市房屋拆迁行为法律属性研究》，大松行政法网，http://www.dasong.org。

　　⑶崔建远，房屋拆迁的法律分析，北大法律信息网，http://www.chinalawinfo.com。

　　⑷王才亮著《拆迁管理与纠纷处理操作指南》，中国建筑工业出版社，2005年1月版，第九页。

　　⑸李克恒，《对城市动拆迁中存在的问题以及法理分析与建议》，法律图书馆，http://www.law-lib.com。

　　⑹中国社会科学院语言研究所词典编辑室编，《现代汉语词典(2002年增补本)》，商务印书馆2002年5月版，第134页。

　　⑺何福平、詹文天，《论城市拆迁中对违章建筑的界定与处置》，《行政与法制》，江苏省人民政府法制办公室主编，2006年第2期。

　　⑻同注3。

　　⑼同注2。

　　⑽王利明，物权法草案中征收征用制度的完善，原载于《中国法学》2005年第6期，引自民商法网，http://www.civillaw.com.cn/

　　⑾关于征收的主体，可见本节对物权法相关条款的分析。

　　⑿这里的征用显然应作征收及征用解释。

　　⒀同注10。

　　⒁全国人大法律委员会关于《中华人民共和国物权法(草案)》修改情况的汇报，引自中国人大网。http://www.npc.gov.cn/

　　⒂需要说明的是《物权法》将征收的对象确定为不动产，但这是在物权的范围内的规定，即当征收物时，征收的对象是不动产，而并非是说所有的征收对象都是不动产，如征税。

　　⒃土地受让人可以自行开发，也可联合他人共同开发。

　　⒄邹声文等《物权法实施你准备好了吗?—实施前夕走访5部门》, 新华社北京9月30日电，引自中央政府门户网站，http://www.gov.cn