人民法院的城市房屋拆迁诉讼的司法现实

　　在我国现阶段，人民法院在审理涉及拆迁纠纷的案件中处于比较尴尬的境地，行政诉讼解决房屋拆迁裁决纠纷具有很大的局限性和不彻底性。在实际工作中，人民法院作为司法机关的司法监督职能受到“城市建设需要”的影响，中立性大打折扣。

　　首先，虽然从理论上讲，城市房屋拆迁不只是公益性拆迁，但根据笔者在法院工作的实际来看，绝大部分城市房屋拆迁都是政府主导的，行政法律关系在城市房屋拆迁法律关系中始终占主导地位。而人民法院司法不独立的现实，使得其很难拒绝以政府名义所提出的先于执行申请。在这样的情形下，在人民法院后续的诉讼审理过程中，即使发现先于执行裁定错误，也因拆迁已经成为既成事实而无法执行回转。

　　其次，人民法院与行政机关“联合执法”的做法，人民法院的独立性被架空，出现了司法权与行政权相混淆的情况，使得当事人对人民法院的司法公正产生怀疑。这种怀疑使司法部门的判决非但没能起到定份止争的作用，反而导致更多的人通过进京上访来维护自身的权益，法院因此卷入不断劝访的怪圈。

　　第三，前文提到，现行司法解释将行政裁决作为解决所有拆迁法律关系当事人之间纠纷的前置程序，并未区分行政性争议还是民事争议。这在理论上无疑是错误的，但作为法律实施机关，人民法院当然的践行法律规定，往往对此类案件不予受理。这一做法就使得当事人解决争议的途径单一化，若希望通过法院这一中立的司法机关解决争议，则只能提起行政诉讼。虽然，《最高人民法院关于适用<行政诉讼法>若干问题的解释》第61条明确了当事人在人民法院行政裁决违法时的民事争议解决请求权，从而将拆迁民事纠纷的解决引入行政诉讼过程中。但是，这种将民事争议换化为行政争议附带审查民事争议的做法，仍不能冲抵人民法院不审查行政裁决合理性这一问题的缺憾。

　　因为，在行政裁决诉讼过程中，人民法院对于行政拆迁许可的审查仅限于审查其形式上的可合法性，即拆迁人是否按照《拆迁条例》第7条之规定提交相关材料，如果材料齐全，则认为行政行为合法，对于是否符合公共利益不置评判。这样一来，对附带民事争议的处理人民法院只能采用民事纠纷解决机制，并且倾向于使用双方协商的模式。之所以使用此模式，在于一旦人民法院认定拆迁行政行为合法，则诉讼优势会向行政机关倾斜，这对于不合理行政行为的相对人非常不利，人民法院力图缓解当事人与行政机关的尖锐矛盾，提高拆迁效率，才不得已适用此种方式。但事实上，人民法院对被拆迁人和开发商协调工作的关注远远多于对拆迁行为合法性的有效审查。这种民事纠纷处理机制理念的引入存在重大弊端，协商机制不仅不能兼顾公平、效率这两项重任，甚至破坏了其的实现。

　　第一，将协商程序转嫁给拆迁人是不公平的，拆迁人面对一对多的谈判局面，谈判成本畸高，严重违反谈判的基本原则。第二，补偿落实到个人时不公开、不透明，面临“补偿公正”的质疑，现阶段，大部分配合政府拆迁法案的民众在规定期限内搬迁，一小部分民众、甚至一两户住户仍滞留被拆迁地块，这几乎是拆迁工程的基本模式。为了再建工程早日动工，减少成本的无谓耗损，拆迁人通常给予“钉子户” 明显高于原定补偿标准的补偿方案，这种操作方式产生了不良的行为导向，积极配合政府拆迁行政法案的“顺从者”获得的补偿最少，公众纷纷效仿成功获得高额补偿的“钉子户”，“钉子户”效应使得拆迁环境陷入恶性循环。目前，全国法院系统都在关注行政案件“调撤率”，这是在行政诉讼领域引入民事纠纷解决机制后产生的新概念。司法机关处理拆迁案件的个案性特征突出，而司法的公信、映射功能减弱。

　　城市房屋拆迁诉讼是行政争议与民事争议相交叠的诉讼，作为维护社会稳定最后的一道防线，人民法院在处理此类诉讼过程中，应对争议进行整体的衡量，不能牺牲公平正义求得短暂和谐。基于司法现状的考虑，法院在处理房屋拆迁案件时，也不宜步子太大，应结合当事人争议焦点，寻求利益平衡。

　　1. 立案分流

　　基于城市房屋拆迁诉讼的双重法律关系属性，人民法院在接到有关城市房屋拆迁起诉状后，应先于立案，并对其所涉及拆迁的性质进行初步司法审查。若案件属于公益性拆迁，则交行政法庭立案审查。若属于商业拆迁，则审查其诉讼请求，若是对于行政许可决定、行政裁决行为或行政执行行为不服，仍交由行政法庭立案审查;若对于拆迁补偿安置产生的纠纷，则应审查其是否实现进行过行政裁决，若未经过行政裁决程序，则应不予受理;若已达成安置协议，当事人反悔的，应交由民事法庭立案审查。

　　通过对案件来源进行合理的分流，首先，可以确保诉讼进程的流畅性，提高诉讼效率。其次，通过细化司法解释的规定，将行政裁决限制在商业性拆迁之中，能够最大程度的确保当事人的诉权保护。但是，在立案分流过程中，要严格把握公益性拆迁与商业拆迁的界限，对拆迁性质的把握应考量拆迁争议地段的行政规划，明确其土地的用途是否符合公共需要，是否供公众使用，是否符合公益性目的，并应运用比例原则衡量公共利益的价值和比重，从而确定拆迁的属性。另外，在立案阶段，由于人民法院不能对案情进行深入的了解，若对基本证据和案件材料进行初步审查后不能确定拆迁的性质，基于当事人诉讼权利保护的考虑，应先予以受理，交行政法庭审理后做出是否驳回起诉的判决。

　　2. 审理裁判

　　对于城市房屋拆迁行政诉讼大量存在的现实，笔者认为，虽然《行政诉讼法》的相关规定，除了对显失公正的行政处罚外，司法对具体行政行为的审查范围只局限于合法性审查领域。但基于该类行政诉讼对被拆迁人财产权的影响，人民法院在案件审理过程中，特别是涉及拆迁补偿安置等民事争议的行政裁决诉讼案件审理过程中应深入挖潜具体行政行为的合理性依据，只有这样才能判定城市拆迁的性质，从而做出切合拆迁性质的合理补偿安置判决，保障被拆迁人合法的所有权。另外，人民法院在审理过程中，合理运用当事人协商机制。在审理城市房屋拆迁案件时，协商机制的运用具有其特有的作用。因为，只有拆迁人与被拆迁人在考虑对方利益并愿意让与自己部分利益时，才能真正实现各自利益的最大化。合作是双方的最佳选择，也是实现双赢的最佳路径。但是，人民法院在运用协商机制时，要注意度的把握，不能因为注重协商而导致司法公正的缺失。

　　人民法院裁判过程中，无论是对拆迁人违法强制拆迁所提起的民事诉讼，还是对行政机关违法拆迁所提起的行政诉讼，在确定被拆迁人补偿安置标准、损失数额认定方面，均应当作出对被拆迁人有利的判决。对于各地方政府制订的拆迁标准，法院虽然不享有对抽象行政行为的审查权，但法院可不采用地方标准，有权按照市场标准重新评估。拆迁人或行政机关有异议的，应当承担举证责任。对于行政机关与拆迁入共同实施违法强制拆迁的，除应判决拆迁人承担赔偿责任，还应判决行政机关承担连带赔偿责任。行政机关或拆迁人违法拆迁除应当足额赔偿被拆迁人实际损失之外，还应当对被拆迁人因拆迁而导致的失业，重建等后续生活进行公正的补偿。笔者认为，在现阶段，采用“提出司法建议”的手段对行政机关的不合理行为进行制约也不失为一个妥当的过渡办法。

　　3. 规范执行

　　根据我国城市房屋拆迁政府主导的现实情况，强制拆迁的执行权应尽量控制在司法执行层面。虽然这样会使得法院的审判职能有所偏离，但是，执行是司法的最终结果，对执行的规范才是对当事人最切实的保护。

　　现阶段，由行政机关执行拆迁，存在很大的问题。首先，《拆迁条例》并未具体规定行政执行机关，这就导致实际操作中行政执行形式多样。其中对人民法院影响最大的即时“联合执法”。人民法院以行政机关的形式参与联合执法，即使只是造势并未实际参与执行，其司法地位也已动摇。当事人对强制执行不服，也不会寻求司法救济，不适当的自力救济将引发恶劣影响甚至社会问题。其次，行政执行的人员配置上得不到规制。行政机关在执行拆迁时，往往会将拆迁工作委托于拆迁公司，而拆迁公司的人员不受行政上的限制，其行为难以得到规制，为了达到拆迁目的，其甚至会适用非法手段。

　　目前人民法院能做的是，首先，尽量不参加“联合执法”活动，人民法院应当明确“联合执法”所隐含的社会影响和对当事人诉权的潜在伤害。其次，在执行手段上要限制，派公证人员对现场物品进行公正。慎重使用大型机械设备，强调对妇女儿童老人病人等特殊群体进行特殊保护，必要时安排救护车以及事前的心理辅导。最后，司法执行要有时间限制，只能在工作日的工作时间内执行，不能零点执行，突击执行。虽然这都是细枝末节的问题，但是，从法院的角度，大谈空话是无济于事的，尽量做好本职工作才是正途。

　　另外，拆迁管理部门申请法院强制执行其裁决的，必须遵守《若干解释》规定，只有在被拆迁人起诉期限届满后方可申请，否则法院不受理。在法院的审判实践中，对于拆迁主管部门作出拆迁裁决后，申请复议和起诉期限尚未届满，当事人能否申请法院强制执行这一问题的看法也是有分歧的。一种观点认为，可以申请强制执行，根据诉讼不停止执行原则，行政行为一经作出，就产生法律效力，理所当然就可以申请强制执行;另一种观点认为，行政行为生效，与具有强制执行效力是两个不同的概念，只有申请复议和起诉期限同时届满，行政行为才具有强制执行的效力。笔者认为，正是因为现行法律中对于拆迁争议的司法救济缺失，使得被拆迁人无法阻止强制拆迁行为，导致不适当的自力救济(自焚，上访)。因此，不管从学理上还是从现实层面上讲，应给予被拆迁人最大限度的司法保护，规定在复议和起诉期限届满后才能对其进行强制执行。