违法建筑行政处罚时效的适用

　　当前城镇化建设的热潮席卷全国，不少地方人民政府为了“多快好省”地实施征收，对被征收人的房产动辄以违法建筑论处，掀起了“拆违”的浪潮，以“拆违”代替征收，严重损害了被征收人的合法权益。笔者作为一名房产征收专业律师，深感所谓“违法建筑”，并非是一个简单的法律命题，其成因与我国的国情、法治状况、行政管理服务、民生保障、经济发展等多种因素相关。现实中地方人民政府的有关执法部门，随意的对被征收人的房产作出限期拆除的行政处罚，不少被征收人对行政处罚提出了超过二年时效的抗辩。对行政处罚二年时效有着不同的认识，现笔者对此作一探讨。

　　对行政机关执行处罚时规定了追诉时效，主要目的是为了敦促有关行政机关提高行政效率，以尽快稳定社会管理秩序。《行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚，法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算;违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”。《土地管理法》虽然规定了对非法占用土地的处罚方式，但对处罚时效没有作出规定。法释[2011]20号《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十一条规定：“土地权利人以土地管理部门超过两年对非法占地行为进行处罚违法，向人民法院起诉的，人民法院应当按照行政处罚法第二十九条第二款的规定处理”。以上即目前法律对违法建筑行政处罚的时效规定，从以上规定我们可以看出行政处罚时效有四个方面内容：一、普通的追诉时效为二年;二、法律另有规定的除外。如《治安管理处罚法》、《税收征收管理法》等对追诉时效有不同的规定;三、即成性违法行为的追诉时效从违法行为发生之日起计算;即成性违法行为是与继续或连续状态相对应的违法行为，是指行为一经实行就终了，即完全具备违法行为的构成要件，不存在行为的继续，也不存在不法状态的继续;四、有连续或继续状态的违法行为，从行为终了之日起计算。特别需要指出的是，《行政处罚法》第二十九条规定针对的是违法行为的“连续或者继续状态，而不是危害后果的“连续或继续状态”。因为所有违法行为都有危害后果，大多数危害后果都呈继续状态，有的甚至要继续到永远状态，如果依危害后果来判断，就会导致取消追诉时效的规定。

　　实践中对违法行为的连续或继续状态，有着不同认识，对此有必要加以厘清。所谓违法行为之连续，是指在一定的较短时间内，连续多次实施了种类、性质相同的违反行政管理的行为，是实质的数个违法行为，处断的一个违法行为。2005年10月26日，国务院法制办公室作出了(国法函[2005]442号)《对湖北省人民政府法制办公室〈关于如何确认违法行为连续或继续状态的请示〉的复函》，函复内容：“《行政处罚法》第二十九条中规定的违法行为的连续状态，是指当事人基于同一个违法故意，连续实施数个独立的行政违法行为，并触犯同一个行政处罚规定的情形”。所谓违法行为之继续，是指违反行政管理行为开始实施后，在一定时间内，该违法行为一直继续，并未停止或者中断。该继续状态不仅是违反行政管理行为的持续，而且违法行为所造成的不法状态也处于持续之中。 对于继续状态的认定，最高人民法院行政审判庭作出[1997]法行字第26号《关于如何计算土地违法行为追诉时效的答复》中明确：“对非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前，应视为具有继续状态，其行政处罚的追诉时效，应根据行政处罚法第二十九条第二款的规定，从违法行为终了之日起计算;破坏耕地的违法行为是否具有连续或继续状态，应根据案件的具体情况区别对待。

　　根据《土地管理法》、《城乡规划法》等法律之规定，目前所谓的违法建筑基本上可以分为两种情况：一种是非法用地上的建筑物;另一种是合法用地上的违法建筑。根据《土地管理法》之规定，非法占用土地即用地没有合法来源，其地上建筑物当然为违法建筑，对此处罚的追诉时效从土地恢复原状之日起计算。用地手续合法而建造建筑物时，没有经过规划主管部门等的批准，或不按规划主管批准的进行建设，对于建造完成超过二年的，不应当认为是违法行为连续或继续，而是一种事实状态，即超过了行政处罚的追诉时效。