作出征收决定的程序

　　摘要：

　　程序是法治和恣意而治的分水岭，任何一种制度要想顺利运行都离不开一套完备的程序的辅助，房屋征收作为一种国家公权力强制取得私权利的行为更是离不开完备的程序。征收程序包括征收决定程序、征收评估程序、征收补偿程序等等，本节将重点介绍征收决定程序。

　　征收决定程序是指市、县级人民政府依法作出征收决定应当遵循的方式、步骤、时限和顺序的总称。近年来拆迁纠纷的频繁出现很大程度上可以归因于房屋征收程序的不完善。

　　在2001年《拆迁管理条例》下，启动拆迁程序的第一步就是申领拆迁许可证，申请人应当向房屋所在地的市、县级人民政府房屋拆迁管理部门提交下列资料：

　　(一)建设项目批准文件;

　　(二)建设用地规划许可证;

　　(三)国有土地使用权批准文件;

　　(四)拆迁计划和拆迁方案;

　　(五)办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明。

　　市、县级人民政府房屋拆迁管理部门应当自收到申请之日起30日内，对申请事项进行审查;经审查，对符合条件的，颁发房屋拆迁许可证。

　　由此可见，拆迁许可证的颁发只涉及两方主体：开发商和政府。只要开发商满足了上述条件，政府就会颁发许可证，开发商只凭一纸文件就可实施拆迁，而政府拆迁管理部门只需要适时向被拆迁人做好宣传解释即可，完全不需要征得被拆迁人的同意，这种行政审批的逻辑完全剥夺了被拆迁人说“不”的权利，因此导致违法拆迁案件的大量发生，激化了社会矛盾。

　　而《征收条例》则吸取了这一教训，在征收原则中特别提出了程序正当的概念，对征收决定作出的具体程序做了详细的规定。明确了征收决定作出过程中各项基本工作的先后顺序，并在其中充分保障了被征收人的参与权，彻底改变了被征收人被动挨打的地位：先由房屋征收部门制定征收补偿方案，报市、县级人民政府论证，公开征求公众意见，市、县级政府进行社会稳定风险评估或者召开政府常务会议讨论，然后作出征收决定，随后公告征收决定并且公告期限不少于30天，并载明征收补偿方案和行政复议、诉讼等救济方法，逾期不申请复议，也不提起诉讼同时又不履行征收决定的，才能由市、县级政府申请人民法院进行司法强制执行。下面是各个阶段的具体内容：

　　一. 确定房屋征收范围

　　在作出征收决定之前，市、县级人民政府要组织发展改革、城乡规划、国土资源、建设等有关部门就房屋征收范围进行审查，并对拟征收范围内的建筑、居民、环境等社情、民情进行调查摸底，并进行比较。

　　二. 拟定征收补偿方案

　　市、县级人民政府作出征收决定前需要由房屋征收部门拟定征收补偿方案。征收补偿方案应当包括征收方案和补偿方案两方面。具体内容应当有征收的详细理由、如何补偿、补偿的落实等诸多方面。

　　三. 论证征收补偿方案与听证

　　依照国务院2010年10月10日通过的“加强法治政府建设的29条意见”，在房屋征收过程中，政府每个涉及公共利益的行政决定都应当举行听证。政府每个涉及他人重大利益的行政决定都应当告知利害关系人有申请听证的权利。如果利害关系人申请，那么就必须组织听证。征收补偿方案具有准法律的性质，一旦经由政府通过决定形式公布，无论是对征收人还是被征收人都具有了约束力，因此对于征收补偿方案更要经过慎重的论证才能公布。

　　此外，新的征收条例也规定，因旧城区改建需要征收房屋的，如果多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例的规定，那么市、县级人民政府则应当组织听证会。听证会由被征收人和公众代表参加。被征收人应当是指所有的被征收人，而不是被征收人代表。对于公众代表如何产生、听证会如何召开条例没有规定，有待于相关的实施细则对此予以明确。

　　《征收条例》规定，市、县级人民政府对于征收补偿方案应当组织有关部门论证。有关部门，广义的理解是与实现公共利益有关系的部门都应当参加。例如对于一个环境保护项目，环保部门肯定应当参加。如果是一个教育项目，那么教育部门则应当参加。狭义的理解，则至少是立项、土地、规划等部门必须参加。既然是论证，那么在形式上论证会应当形成论证报告供政府参考。论证应该从内容和合法性两个方面进行。首先，方案是否包括被征收房屋认定标准、被征收人确定标准、补偿方式、房屋价值补偿标准、用于产权调换房屋的地点、搬迁费支付标准、临时安置费支付标准、停产停业损失支付标准、签约期限、困难户保障办法等一系列内容;其次，审查方案制定的依据及方案条款是否符合相关法律法规的规定，还有方案制定是否经过了必要的程序。

　　四. 对征收补偿方案征求公众意见

　　除了论证，条例规定对征收补偿方案应当征求公众意见。征求意见前应当公布征收补偿方案，至于公布的形式应当以保证公众能够知晓，如举办座谈会等;征求意见的期限不少于三十日。这里的“公众”，是指不特定的人群，主要包括被征收人、利害关系人、律师以及专家等在内的所有社会公众。

　　五. 修改征收补偿方案

　　征收补偿方案的修改有两种情况：一是针对征收补偿方案征求公众意见后，市、县级人民政府结合公众意见对征收补偿方案进行修改，修改完成后，市、县级人民政府应当将征求意见的情况和补偿方案的修改情况及时公布。公布的内容应当能全面反映征求意见的内容、意见是否采纳、采纳的理由、修改的原因等方面。二是举行听证会后的修改。根据条例的规定，在旧城区改建过程中需要对房屋进行征收的，如果多数被征收人认为征收补偿方案不符合条例的规定要举行听证会，那么市、县级人民政府应当根据听证会的情况修改征收补偿方案。

　　六. 社会稳定风险评估

　　德国社会学家乌尔里希.贝克认为当前社会的现代性正从古典工业社会的轮廓中脱颖而出，正在形成一种崭新的形式—风险社会。在这种情形下，政府任何的决策和实施都贯穿着一定的风险，征收与群众利益息息相关，如果不进行社会稳定风险评估就有可能继续陷入违法拆迁的恶性循环里，进行社会稳定、环境、经济等方面的风险评估，有利于选择征收成本最低、对被征收人影响最小和公共利益最大的方案，为制定补偿方案提供依据，最大限度的保障被征收人的利益。

　　1. 评估的主体

　　重大事项决策的提出、政策的起草、项目的报批、改革的牵头、工作的实施等都需要有关部门来负责实施，而这些部门正是负责组织重大事项社会稳定风险评估工作的主体。涉及到多个部门的，牵头部门为评估工作的主体，其他相关部门协助办理。

　　2. 评估内容

　　根据重大事项的合法性、合理性、可行性、可控性等四个要素，主要围绕以下内容进行评估：

　　①是否符合现行法律、法规、规章，是否符合党和国家的方针政策，是否符合国家、省委省政府的战略部署、重大决策。

　　②是否符合本省、本系统近期和长远发展规划，是否兼顾了各方利益群体的不同需求，是否考虑了地区的平衡性、社会的稳定性、发展的持续性。

　　③是否经过充分论证，是否符合大多数人民群众的意愿，所需的人力、财力、物力是否在可承受的范围内并且有保障，是否能确保连续性和稳定性，时机是否成熟。

　　④征收项目的拆除施工是否有障碍或安全风险隐患，是否会对周边环境产生较大影响，是否会造成周边群众生产、生活较大不方便，拆除工地管理能否符合工地要求。

　　⑤征收项目实施的各项准备工作是否充分，如征收补偿方案是否制定，征收补偿标准是否符合当地房地产市场行情，补偿资金、安置房源是否落实，对困难家庭的综合保障条件是否具备，征收法律政策的宣传公示是否到位，拆除房屋的安全防护措施是否完备等。

　　⑥征收项目的实施是否会引起征收片区范围内或周边居民的不满，是否对政策出台前的征收项目产生重大影响，征收补偿是否与区域内同类项目间存在明显不公平，是否会激化社会矛盾等。

　　⑦征收项目的社会稳定风险防范对策和预案措施是否齐全。

　　⑧征收的相关配套措施是否齐全，如公示制度、信访接待制度、责任承诺制度、举报制度、监管制度、责任追究制度等。

　　⑨其他有可能引发不稳定因素的问题。

　　3.评估程序

　　①制定评估方案。由评估主体对已确定的评估事项制定评估方案，明确具体要求和工作目标。

　　②组织调查论证。评估主体根据实际情况，将房屋征收决定通过公告公示、走访群众、问卷调查、座谈会、听证会等多种形式，广泛征求意见，科学论证，预测、分析可能出现的不稳定因素。

　　③确定风险等级。对重大事项社会稳定风险划分为A、B、C三个等级。人民群众反映强烈，可能引发重大群体性事件的，评估为A级;人民群众反映较大，可能引发一般群体性事件的，评估为B级;部分人民群众意见有分歧的，可能引发个体矛盾纠纷的，评估为C级。评估为A级和B级的，评估主体要制定化解风险的工作预案。

　　④形成评估报告。在充分论证评估的基础上，就房屋征收中风险的分析、评估的结论、应对的措施编制社会稳定风险评估报告，报告由市县级人民政府审定，作为作出房屋征收决定的重要参考。

　　⑤集体研究审定。重大事项实施前必须经局党组会、局长办公会等形式集体研究审定。评估主体将评估报告、化解风险工作预案提交局党组会、局长办公会等会议审批，由会议集体研究视情况作出实施、暂缓实施或不实施的决定。对已批准实施的重大事项，评估主体要密切监控运行情况，及时调控风险、化解矛盾，确保重大事项顺利实施。

　　七. 政府常务会议讨论决定的事项

　　如果房屋征收决定涉及的被征收人数量较多，那么作出征收决定前应当经过政府常务会议讨论。不过，数量较多如何把握又是一个需要明确的问题。仅以人数的多少作为是否需要经过政府常务会议讨论是不够的。比如对一个企业厂房的征收中被征收人仅有一个，但其影响的自然人可能更多。公民的利益要慎重对待，法人、其他组织的利益同样应当慎重对待。由此，如果涉及的被征收人数量较多，而作出征收决定前没有经过政府常务会议讨论则是违法的。反之被征收人数量不多的项目，也要按照领导干部的分工和职务权限，民主决策。

　　八. 落实征收补偿费用

　　作出房屋征收决定前，政府对于征收补偿费用应当有所了解和研究，在讨论决定征收时该费用应当足额到位、专户存储、专款专用。

　　九. 公告与进场

　　作出房屋征收决定后，要依法公告，公告一般张贴于征收范围内以及周围较为醒目的地点，也可以通过报纸、电视等新闻媒体予以公布。公告内容应该包括征收范围、征收目的、实施单位、补偿方案 、行政复议、行政诉讼等救济方式，然后就可以委托实施单位进场开展工作。

　　十. 宣传解释工作

　　《征收条例》 第13条规定，市、县级人民政府及房屋征收部门应当做好房屋征收与补偿的宣传、解释工作。因为在房屋征收的同时，国有土地使用权要同时收回，因此国有土地管理部门同样应该做好宣传解释工作。

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