摘要：
《征收条例》第四条规定：市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。
市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。
房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。
一. 房屋征收实施单位的法律地位和重要性
征收实施单位作为征收行为的具体执行者在整个征收工作中有着具足轻重的地位，《拆迁管理条例》下的拆迁公司为了追逐利益最大化采取了各种各样的极端手段，是我国拆迁矛盾激发的重要原因之一，那么在新条例下征收实施单位到底有着怎样的法律地位呢?
从《征收条例》的规定来看，房屋征收实施单位与房屋征收部门之间的关系是一种行政委托关系。所谓行政委托，是指行政机关在其职权职责范围内依法将其行政职权或行政事项委托给有关行政机关、社会组织或者个人，受委托者以委托机关的名义实施管理行为和行使职权，并由委托机关承担法律责任。行政委托并不会导致行政机关的职权职责、行政行为的法律后果及行政主体资格的转移。在行政委托中，受委托者能够委托行使的行政权是有限的，例如：公安机关行使的限制公民的人身自由的权力不得转让。依据行政委托的定义，在房屋征收补偿工作中，被委托人(房屋征收实施单位)在法律地位上并不具有行政主体的资格，其应当以委托人(房屋征收部门)的名义来实施房屋征收与补偿活动，其具体实施的征收补偿工作，则不应当超越被授予的权限。
二. 征收实施单位的资质
既然征收实施单位有着如此重要的法律地位，那么自然要从源头开始就进行把关，严格审查征收实施单位的资质，以免重蹈《拆迁管理条例》下暴力拆迁事件频发的覆辙。但是令人遗憾的是新条例没有对资质问题作出任何规定，相反，2001年《拆迁管理条例》以及1991年的《城市房屋拆迁单位管理规定》虽然已经废止，但是其中仍然有很多合理内容值得我们借鉴，下面我们将结合两个废止的条文对实施单位的资质进行剖析。
房屋征收实施单位作为受房屋征收部门委托承担房屋征收与补偿工作的机构，只能是法人或法人的分支机构，不能是自然人。所谓自然人，是指以生命为存在特征的个人。《现代汉语辞典》将“单位”解释为“指机关、团体或属于一个机关、团体的各个部门”。在法律意义上，单位是指法人或法人的分支机构。所谓法人，是指具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织，是社会组织在法律上的人格化。法人分支机构是以法人财产设立，在法人授权范围内从事一定活动，其行为效果由法人承担，属于法人的组成部分。由此不难理解，房屋征收单位只能是法人或其分支机构。根据我国《民法通则》第37条之规定，法人必须同时具备以下四个条件，缺一不可：一是依法成立。即法人必须是经国家认可的社会组织。在中国，成立法人主要有两种方式：(1)根据法律法规或行政审批而成立(如机关法人一般都是根据法律法规或行政审批而成立);(2)经过核准登记而成立(如工商企业、公司等经工商行政管理部门核准登记后，成为企业法人)。二是有必要的财产和经费。法人必须拥有独立的财产，作为其独立参加民事活动的物质基础。所谓独立的财产，是指法人对特定范围内的财产享有所有权或经营管理权，能够按照自己的意志独立支配，同时排除外界对法人财产的行政干预。三是有自己的名称、组织机构和场所。法人的名称是其区别于其他社会组织的标志符号。名称应当能够表现出法人活动的对象及隶属关系。法人对于经过登记的名称享有专用权。法人的组织机构即办理法人一切事务的组织，被称作法人的机关，由自然人组成。法人的场所是指从事生产经营或社会活动的固定地点。法人的主要办事机构所在地为法人的住所。四是能够独立承担民事责任。所谓独立承担民事责任，是指法人对自己的民事行为所产生的法律后果承担全部法律责任。除法律有特别规定外，法人的组成人员及其他组织不对法人的债务承担责任，同样，法人也不对除自身债务外的其他债务承担民事责任。
下面的法条是1991年生效的《城市房屋拆迁单位管理规定》对拆迁单位资质的规定：
第四条 设立房屋拆迁单位必须具备下列条件：(一)有上级主管部门同意组建的批准文件;(二)有明确的名称、组织机构和固定的办公场所;(三)有与承担拆迁业务相适应的自有资金和技术、经济、财务管理人员。
第五条 房屋拆迁主管部门应当依照《城市房屋拆迁管理条例》和本规定，对申请设立房屋拆迁单位进行资格审查，对审查合格的单位颁发《房屋拆迁资格证书》(以下简称《资格证书》)，并对房屋拆迁单位和自行拆迁单位的业务工作进行指导、监督和检查。未经批准发给《资格证书》的单位不得接受委托拆迁。 具体资格审查办法由省、自治区、直辖市人民政府房屋拆迁主管部门制定。 《资格证书》由省、自治区、直辖市人民政府房屋拆迁主管部门统一印制。
该规定虽然已经被废止，但是上述规定对于我们未来出台征收条例实施细则以及处理实践中的问题都有很大的借鉴意义。
根据《征收条例》，我们认为“房屋征收实施单位”可以是政府部门及其内设机构或者所属单位，派出机构，基层人民政府，基层自治组织，甚至是非营利性的中介组织等;但是无论是何种主体都要遵循一个法律原则，就是不能以营利为目的，因此房屋征收与补偿的具体工作不能够委托给开发商、拆迁公司或者其他企业、建设单位以及与房屋征收有利害关系的其他单位或个人。
借鉴91年的拆迁单位管理规定，我们认为对于《征收条例》下的征收实施单位也可以实行先申请，后审核发证的基本流程。即首先由具备相应条件的单位向政府部门提出实施征收的申请，由政府根据新的《征收条例》及相关规定进行资格审查，如果认为确实符合条件可以颁发一个许可证，未经批准颁发许可证的单位不得接受委托成为房屋征收实施单位。具体资格审查办法由省、自治区、直辖市人民政府来制定，许可证也由他们统一印制。
三. 房屋征收实施单位的职责范围
作为行政委托的受委托人，房屋征收实施单位的职责范围应当以房屋征收部门委托的权限为限。《征收条例》对委托的范围并未进行限定，原则上，房屋征收部门可以将其职责范围内的工作部分或全部委托给房屋征收实施单位来完成。 根据相关法律法规的规定，房屋征收部门在进行行政委托时，必须通过书面形式明确委托的职责范围。在实践中，房屋征收部门委托房屋征收实施单位承担房屋征收补偿的具体工作一般有协助进行调查、登记，协助编制征收补偿方案，协助进行房屋征收与补偿政策的宣传、解释，就征收补偿的具体问题与被征收人协商，协助组织征求意见、听证、论证、公示以及组织对被征收房屋的拆除等。例如北京市政府还规定房屋征收部门或者房屋征收实施单位根据需要可以通过购买服务的方式完成房屋征收与补偿过程中涉及的测绘、评估、房屋拆除、法律服务等专业性工作。
四. 对“不以营利为目的”的理解
《征收条例》第5条规定“房屋征收单位不能以营利为目的”。在我国，不以“营利”为目的的法人组织主要有机关法人、事业法人和民办非企业法人等。就字面理解来说，在机关法人中，除房屋征收部门自身外，理论上是可以委托其他国家机关作为房屋征收实施单位的。但是在房屋征收的实务中，公检法等国家机关是不适合成为被委托机构的。理由有三：一是这些机关基本不具备房屋征收的专业知识，各机关也都有自己的职能，不具备房屋征收需要的时间和精力;二是它们作为具有国家强制权力的机关，如果被委托为房屋征收实施单位，既可能影响这些部门自身的工作，也可能会导致他们滥用自身的权力，从而影响征收工作的顺利进行;三是《征收条例》的立法本意在很大程度上就是为了防止权力滥用，保证房屋征收工作的公正、公平。如果房屋征收部门委托这些国家机关行使具体的房屋征收工作，自然有违立法本意。
不以营利为目的的法人组织除国家机关外还包括事业法人单位和民办非企业法人。根据《民办非企业单位登记管理暂行条例》(国务院第251号令)的规定，民办非企业单位，是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。 在我国，民办非企业法人，主要分布在教育、科技、卫生、文化、民政、体育、劳动、社会中介等领域，从这些机构从事的领域看，这些机构显然不具备实施房屋征收的人力、物力和经验。根据《事业单位登记管理暂行条例》(国务院第411号令)规定，事业单位是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。从事业单位设立的目的和资金来源看，事业法人是能够满足实施征收与补偿工作要求的。当然委托事业法人也并非没有限制，比如房屋征收部门如果委托某家出版社或学校实施房屋征收，显然也是极不妥当的。因此，可以接受房屋征收部门委托承担房屋征收与补偿的具体工作的机构应当是具备相应数量专业人员和资金实力的事业法人单位。
关于“不以营利为目的”还需要强调一点，可能大家普遍认为只要收费就是以营利为目的，实际上这是一种误解，公共组织在从事组织生产和提供公共产品和公共服务的过程中，其主要的目的和动机是谋求社会的“公共利益”，一切的措施都是在顾及全局公平、公正、公开的原则下来为全体民众服务，不以营利为目的。但是，为了弥补提供公共服务过程中的经费不足，或者为了平衡享受公共事务的物品和服务方面实际存在的差有时也会采用收费的办法，就像在实施征收过程中，征收实施人员的工资发放，机械设备租赁费等都是需要经费的，因此有合理的工作经费也是无可厚非的，并不是人们理解的不以营利为目的就是分文不取。该条规定的立法原意是防止征收实施单位步拆迁公司的后尘，一味的追逐利益最大化，损害公众的合法权益，激化社会矛盾。我们对此应作全面理解。
五. 征收实施单位管理制度的完善
关于征收实施单位，征收条例的规定还不是很完善，我们认为在征收实施过程中的重点是要有一套配套措施，从各个环节保障征收过程的公正透明。主要有以下几个方面：
(1)组织征收实施人员深入学习《国有土地上房屋征收与补偿条例》，深刻领会条例原意，提高征收实施队伍的整体素质。
(2)核定收费标准。会同物价部门确定一个固定的收费服务标准，不允许协议性收费。
(3)最重要的一点就是设定程序，规范实施行为，实行资金的统一发放，被征收人凭征收协议、评估报告等文件材料统一领取过渡费、补偿款等费用，防止发生违规违纪问题。
(4)政府作为征收责任主体要切实履行自己的职责，加强对征收实施单位工作的监督。
六. 房屋征收部门的监督
房屋征收部门与房屋征收实施单位是委托与被委托的关系，实施单位在征收部门委托的范围内开展工作，不得转委托。征收部门对实施单位在委托事项范围内开展的征收与补偿活动进行监督，并对实施的后果负法律责任。如果在此过程中，征收实施单位有过错的，征收部门可以对其进行追偿;如果实施单位超出委托范围进行活动造成的后果，由其自己承担责任。由此也可以看出，房屋征收部门必须是能够独立承担法律责任的主体，但是如果在此过程中，实施单位的财产不足以承担民事赔偿的份额时应该如何解决，对于这个问题法律没有作出明确规定，但是我们认为从保障被征收人合法权益的角度，仍然应该由房屋征收部门来承担赔偿责任。
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