随着城市建设的快速发展，城市化进程所带来的日新月异的变化，作为一个城市或地区的公众是普遍受益的。但是在旧城区改造的过程中，因房屋拆迁所带来的各种利益之间的矛盾也凸显出来，与之相关的冲突大量出现，而一些矛盾争议在处理上的方法不当，导致事态升级，引发上访告状及群体事件，引起社会普遍关注。尤其是法律上的漏洞以及如何完善，是我们应该关注的紧迫问题。
一、城市拆迁中普遍存在的问题
1.法律规范滞后。长期以来，我国在城市房屋拆迁中一直沿用国务院1991年制定的、2001年修订的《城市房屋拆迁管理条例》(以下简称《条例》)。该《条例》出台时我国还没有像今天这样大范围的、涉及众多人的城市拆迁。所以，很多相关的问题，如政府职权部门、拆迁主体资格、权限范围、征收标准、方式、拆迁补偿、强制拆迁等都没有在法律法规中涉及到。立法方面的严重滞后，以至于在实践中长期存在拆迁的混乱现象，无法可依，无据可查，随意性非常大，被拆迁人的利益得不到及时有效的保护。虽然2007年《物权法》做了必要的补位，对房屋拆迁相关问题做了新的审视和修正，但是操作性仍不强，无法发挥其作用。目前法律对“公共利益”的界定仍不明晰，至今没有准确地区分公益拆迁和商业拆迁。《物权法》虽然清晰地界定了公益拆迁和商业拆迁的界限，但是对“公共利益”的规定还比较模糊，老百姓也分不清哪些是公益的哪些是商用的，哪些是政府行为哪些是开发商行为。
2.政府角色错位。《条例》中赋予政府的权力过大，如第五条规定：“国务院建设行政主管部门对全国城市房屋拆迁工作实施监督管理工作”。可在拆迁实践中，政府往往超出了监督管理身份，有时是拆迁者，有时是裁决者。有权决定是否拆、何时拆、怎么拆，甚至规定被拆迁人如不按时搬迁，是公务员的或财政拨款单位的一律停止工作或给予处分。第十六条规定，拆迁人与被拆迁人达不成协议的，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。当事人对裁决不服的，可以向人民法院起诉。诉讼期间不停止拆迁的执行。第十七条规定被拆迁人或房屋承租人在规定搬迁期限内未搬迁的，有关政府部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。从这两条规定可看出，政府部门可以直接干预拆迁纠纷，决定拆迁补偿的合理与否，并主宰了被拆迁房屋的命运。但是地方政府往往因自身的利益需求使其与房地产开发商的关系相当“暧昧”。政府直接参与拆迁活动，利用公权力直接干预公民私权利，最终造成公民权益的损害。
3.强迁手段滥用。对于城市房屋拆迁行为的性质问题，至今仍有不同的观点。拆迁是平等主体间的财产权利的流转的民事法律行为?还是基于国家公共利益需要进行的具体行政行为?或是取得拆迁许可证的单位以自己的名义进行的、实施法律法规授权的职权行为?强制拆迁的依据是《条例》第十七条规定：“被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁”。我们首先应该清楚，拆迁将直接导致被拆迁人丧失房屋所有权的结果，因此必须通过立法加以严格管制，使其按法定条件和程序进行，并确保被拆迁人得到合理补偿和妥善安置，严禁借拆迁之名侵夺私人财产。强制拆迁我们应该理解为必须是在符合公共利益需要的前提下，行政机关严格按照法律规则和程序进行安置、补偿，被拆迁人无理拒绝时，有权机关才能强制执行拆迁。并非所有的拆迁事项都能适用强制拆迁，公益拆迁可以，商业拆迁就可能是野蛮拆迁、违法拆迁。但是因为“公共利益”的界限不清，在实践中产生了极大的负面的影响。很多时候政府和房屋拆迁部门动辄以此为由剥夺被拆迁人的权益。为了拆迁顺畅，大造声势，动用警力。强制拆迁的滥用，是对被拆迁人人权的严重侵犯。
4.权益保障缺失。城市拆迁涉及拆迁人、被拆迁人和政府等各方主体的利益关系。从形式上看，拆迁人与被拆迁人具有平等民事主体地位，但是拆迁人获得政府的拆迁许可后就获得了拆除权，被拆房屋拆与否就没有商量的余地了。这样被拆迁人必然处于被动的地位。所以，开发商与被拆迁人之间的法律地位存在着事实上的不平等问题。
如果拆迁人与被拆迁人之间是平等的民事法律关系，主体双方就应该有平等的话语权。然而对于公民的不动产，谁有权拆迁，需要怎样的程序拆迁，被拆迁人如何诉求，有了争议怎么办等很多问题都找不到依据。被拆迁人在房屋拆迁中始终处于弱势地位，拆迁单位在拆迁过程中工作方法简单粗暴，补偿等款项人为的差异造成不公平。种种侵犯公民财产权利和破坏社会公平正义的现象严重影响了社会稳定。当被拆迁人认为其合法权益受到损害欲诉求时，不知要通过民事诉讼还是行政诉讼的渠道。法律上相关的救济手段欠缺，难以有效地及时维权。政府常常主导拆迁活动，使房屋拆迁法律关系中带有明显的行政法律关系，法律地位不平等就不可避免，使本来就处于劣势的被拆迁人处于更加不利的地位，其合法权益难以得到有效保障。
二、规范城市拆迁的法律对策
1.完善拆迁法律制度。首先要考虑保护被拆迁人的权益。要完善城市拆迁立法，明确限定拆迁的范围，拆迁主体，政府的监督管理与责任，被拆迁人权益保护等，真正属于公共利益需要的，必须给予合理、充分、及时、有效的补偿。如果出于商业目的的拆迁，必须严格遵循民事法律关系的自愿、平等协商、诚实信用、等价有偿的原则，处理好双方的关系。完善拆迁许可制度，严格设定拆迁许可条件，抑制拆迁中的违法行为，真正起到保护被拆迁人合法权益的作用。准确界定“公共利益”的范围，明确规定凡是涉及国防、文化设施、公共道路、教育、医院、博物馆、环保等公共建设项目和基础设施建设项目等带有公益性质的才是公益性拆迁，除此之外均为商业性拆迁。国家有必要在立法上倾向于被拆迁人，对他们的权益进行特别保护，提升被拆迁人的法律地位。
2.约束政府公权行为。准确定位政府部门在拆迁中的角色，控制公权力，将行政权力置于法律的有效规范、调整和监控之下。应该完善在拆迁中政府的行为标准、职责范围、责任人员以及责任方式。政府不能既当运动员又当裁判员，而应当是城市拆迁的规划者，公共项目的拆迁者，被拆迁人基本权利的保护者，协调各方关系的促进者，拆迁矛盾的调停者。对商业性拆迁项目，要按照市场规律，实行意思自治，政府不能过多干预，更不能运用行政强制的手段来实施强制拆迁。政府公权力的角色及职能应当转变到督促有关当事人遵守法律规定，维护市场经济的法制环境，实现市场经济的必然要求。
3.健全责任追究规则。既然城市拆迁过程中涉及三种主体的法律关系，那么承担责任也应该公平考虑到每一方当事人。政府部门如果在房屋拆迁过程中，未尽管理监督职能，滥用权力，就应该承担行政责任。拆迁单位如果暴力拆迁，侵犯人权，甚至违法犯罪，也必须负民事责任和刑事责任。被拆迁人如果目无法纪，漫天要价，或无理取闹，拒绝合理补偿安置，贻误正常工作的同样要承担法律责任。健全责任制度必须是符合客观实际的，切实可行的，我们现在迫切需要这样的法律规则。
4.保障公民合理诉求。法律规范的目的就是调整社会关系、维护社会秩序、保障合法权益和解决矛盾冲突。在拆迁法律关系中，既然被拆迁人处于弱势地位，其人身和财产权利极易受到侵犯，那么就必须把保护被拆迁人合法权益放在重要位置。畅通渠道，确保其知情权和广泛的参与权。要为被拆迁人提供必要的法律救济渠道，更有效地保护他们的合法权益，体现法治的基本精神，实现社会的公平正义。
(作者单位：中共辽阳市委党校)
来源：《辽宁省委党校学报》
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