城市拆迁和公共利益

　　城市拆迁和公共利益

　　既然《拆迁条例》为开发企业和地方政府合谋侵犯私权和公共利益提供了制度性机会，那么，就必须否定后重建。但否定《拆迁条例》与否认城市拆迁属于不同层面的问题。在现有的制度中是否有必要保留拆迁制度，需要以公共利益为判断依据，而不只是私人利益。如果客观上不存在或不能证明有公共利益，政府既不应当征收，更不应当拆迁。毕竟拆迁不只是毁灭私人房屋，同时也是在浪费社会财富。所以，在决定是否需要拆迁制度以及如何重建拆迁制度之前，基本前提是城市拆迁中是否有公共利益存在。公共利益因具有不确定性、发展性、开放性、宽泛性、抽象性和模糊性的特点，因此，在理论上界定公共利益是一个及其困难的命题。{7}但这并不妨碍我们将其置于城市拆迁这一特定范围进行观察，从中发现是否存在以及何谓公共利益。

　　(一)城市公共设施

　　公共设施也称基础设施(physical infrastructure )，是指为经济和居民生活提供公共服务的工程设施，它是整个社会经济和生活正常进行的公共服务系统，也是一个城市正常运转的基本物质条件，例如，机场、交通、通讯、供水、供电、供气、供热和消防等设施。城市基础设施直接服务的对象是城市公众，因此也被称为公用设施。经济学将公共设施视为一种公共物品，它可以供社会成员同时使用或消费，具有非排他性(nonexclusive) {8}。此外，基础设施还被视为一种与私人资本相对的社会基础资本(social overhead capital) {9}，是私人资本发挥作用的基本条件。“改善基础设施服务状况能够提高全社会的福利和个人福利，促进经济发展和提高经济效益;提供基础设施服务以满足企业、居民和其他服务对象的需要，是经济发展面临的主要挑战;基础设施建设具有重要的社会与经济意义，它与经济增长、减少贫困和保护环境密切相关;在经济衰退期间，基础设施建设与维修所花费公共支出是刺激经济发展有价值的政策工具等等.可见，基础设施具有多方面的意义。如果一个地区的基础设施供给不足，例如，道路拥堵、通讯落后等，该地区经济增长必然缓慢，居民生活质量必然低下。20世纪90年代，天津市因城市基础设施建设严重滞后，使得天津的经济发展远落后于其他城市，人们生活水平提高幅度也较小。总之，不论是直接需要，还是间接需要，城市基础设施与每个成员的利益密切相关，属于典型的公共利益。为此，各国法律多将基础设施纳入公共利益序列，例如，日本的土地收用法在列举有关公共利益需要的项目时，就包括基础设施;加拿大联邦及安大略省在征地法中也将为公众服务的交通和市政建设作为征收的理由。我国在《土地管理法》第54条第(二)项和《国有土地上房屋征收与补偿条例》(征求意见稿)中实际也确认了基础设施的公共性质。

　　一个城市的基础设施建设一般应当在地面建筑物形成之前先行完成，但是，由于历史原因导致政府必须在原有城市之上重建基础设施。因为传统老城在建城之初基本上没有对道路等基础设施进行开发，因而导致后来的交通不便、缺少地下供排水系统、缺乏垃圾处理和消防等公共设施。为使老城市在保持原貌的基础上能够满足现代人们生活的需要，就有必要进行适度改造，增建基础设施。另外，建国后我国许多新建城市又都立足于当时的经济发展水平和城市人口规模，缺乏长远规划，以至于这些城市也很难适应现代经济和社会发展需要。因而，也有必要对其进行基础设施改造。这也正是我国今后一个阶段在许多城市政府都面临的一个问题。

　　因为城市基础设施建设符合所有社会成员的需要，有利于促进经济发展和改善城市居民生活条件，符合公共利益的特点，所以，重建城市基础设施就具有合理性和正当性。至于在实践中出现的形象工程和违法拆迁个人财产问题，与基础设施属于两类不同性质的问题，不能因此否定基础设施的公益性。

　　(二)公益事业设施

　　广义的基础设施包括经济基础设施和社会基础设施(social infrastructure )，前者即前述的基础设施，后者包括基础教育、医疗卫生、社会福利、环境保护、居民健身和重要体育设施等公共服务设施，通常被称为公益事业设施。由于经济发展水平不同，各个国家和地区的公益事业的范围有所不同，但总体上是随着社会发展不断增多。与经济基础设施不同，“社会基础设施基本功能是为经济社会发展奠定社会基础，创造社会条件，营造社会环境，主要作用是消除经济市场的弊端和负面影响，确保经济社会协调持续发展，构建和谐社会.如果说经济基础设施表现为物质形态，使人们直接感受到物质上的便利和享受，那么，社会基础设施则更多体现的是一种非物质方面的享受。两者构成现代社会结构中的两个关键部分，分别回应着经济和社会两个问题，并且相互促进、相互影响。社会基础设施服务对象是全体市民，所以具有社会性和公共性。

　　与经济基础设施一样，社会基础设施应当与城市同步建设，同时投入使用。但是，如前所述，我国的城市发展历史悠久，早期城市同样缺少社会性基础设施。改革开放后，我国城市化进程日益加速，城市规模不断扩张，但因侧重于经济基础设施，忽略了社会基础设施的建设，致使许多城市此类公共服务问题日益凸显。例如，在教育和医疗方面，普遍存在入托难、入学难和看病难等问题，全民健身又缺乏基本的运动设施和设备等。特别是我国已进入老龄化社会，当前有关老年人的公共服务也极度缺乏。当然，社会基础设施不仅需要政府在人力和资金方面的大力投入以及全社会参与，而且需要一定的地域空间。虽然这些设施应当与城市建设同步，但客观情况决定了目前大多数城市必须在原有基础上重建。所以，在没有其他替代方案的情况下，征收、征用或者拆迁就可能成为无奈的选择。

　　(三)土地集约利用

　　将土地与公共利益联系在一起，或者将其视为一种公共利益之物是由土地的特性、功能，特别是我国的国情所决定的。首先，作为一种自然资源和环境要素，土地具有承载万物的功能、资源供给功能和养育人类的功能.土地功能决定了它不仅仅是满足权利人的个人需要，而且要满足自然和社会公众的需要。其次，土地的数量固定有限，不可能通过生产活动增加土地总量。再次，不同区位的土地在性能上存在差异，而且不能互相替代。另外，土地的自然用途一旦改变，很难再恢复原有用途。总之，土地的功能和自然属性决定了一个国家或地区必须保持一定数量的满足人类基本需求和自然环境需要的土地，必须合理利用土地资源。我国的土地资源相对贫乏，人均土地面积只有世界人均数的29%，其中耕地、林地、草地和湿地等其他资源栖息地，相对数量都远低于其他国家.随着我国工业用地和城市的不断扩张，用于人类基本生存和自然环境需要的土地数量还将继续减少。人多地少的国情决定了土地问题不仅仅是一个私人利益问题，而是事关全国粮食安全和社会稳定等社会公共利益问题。传统私法仅仅将土地作为普通财产考虑，忽略了其社会公共属性，从而对土地的利用不作任何限制，以致造成耕地的数量锐减。所以，在工业化和城市化过程中，我国必须保护有限的土地资源，提高土地的使用效率。但是，我国许多城市目前的土地利用率非常低下，城市人均用地面积113平方米，超过国家规定标准近1/3，远高于其他国家城市人均占有量。因此，为了使城市土地资源得到充分利用，对现有城市土地进行适当整理，将有利于扩大城市容量，保护土地资源。例如，通过对城市棚户区等低层建筑改造，既可以改善原有居民的居住条件，提高其生活质量，又能够提高土地使用效率，节约更多的土地。

　　(四)增加就业和财政收入

　　在目前城市拆迁中，增加就业机会和财政收入成为一些地方政府对外宣称的两个常见理由。无独有偶，这一理由在20世纪80年代的美国也曾出现过。1981年，底特律政府决定征收波尔顿镇465英亩的土地并拆除地上建筑物，以供通用汽车公司之用。底特律政府认为，其目的是为了缓解高失业率和财政赤字，符合公共利益需要，但当地有些居民却不认同，因此将底特律市政府诉至当地法院，从而形成著名的“波尔顿镇社区理事会诉底特律市及底特律经济发展公司案”( Poletown Neigh-borhood Council v. City of Detroit and the Detroit Economic Development Company)。一审法院支持了政府的决定，当地居民不服上诉，密执安州最高法院也支持了政府，认为其行为符合公共利益。此后，这一判例成为美国的一项法律，直至2004年出现相反判例。那么，增加就业机会和财政收入是否属于公共利益范畴呢?

　　首先，从现代社会和公民对政府的要求看，增加就业符合公共利益的要求。在农业经济时代，就业纯属个人问题，与社会和政府无关。但在现代社会，就业不再是个人问题。因为随着社会分工日益细化，绝大多数人只有通过劳动才能获得基本的生活资料。一个人如果长期不能就业，不但难以维持自身和家庭生存，更不会有真正的自由和尊严;如果一个社会存在大量的失业人员，则必然出现高犯罪率、高自杀率和社会动荡，甚至政治危机等社会问题。“高失业率不仅是个经济问题，而且是个社会问题。失业是经济问题，因为它意味着要浪费有价值的资源。失业之所以又成为社会问题，是因为它使成千上万失业的人面对收入减少的困境而痛苦挣扎。”{14}因而，充分就业不只具有个体的意义，而且具有公共价值。这也是当代政府普遍将保障就业作为执政目标的缘由。我国国情决定了就业矛盾更为尖锐，形势更为严峻，由此也需要社会提供更多的就业机会。因此，如果能创造更多的就业岗位，让更多人就业，既符合诸多劳动者的个人利益，也符合社会需要。但是，是不是必须通过征收和拆迁解决就业，则应另当别论。征收和拆迁合法与否，都不能决定促进就业的公共利益属性。

　　其次，增加财政收入是否属于公共利益，学者们的认识也不尽相同。有的学者将财政收入视为政府利益或国家利益，否认其属于公共利益。“有时政府进行房屋拆迁并非是为了增进公众的社会福利，而是为了解决财政危机，增加财政收入。政府的财政收入虽具有公益特性，但更多体现的是政府利益或国家利益。因此具有此目的的拆迁行为不符合公共利益.台湾学者陈新民从公益和公共福祉两个角度分析财政收入的特性，认为“政府为了解决公共财政的措施，其目的虽可以符合公益，但是，仍不得认为符合公共福祉。”{16}这两种观点的相同之处就是都承认了财政收入的公益性，不同之处是前者将其归为政府利益，后者将其与公共福祉相区别.于财政收入是否属于公共利益，应当根据其特性分析。第一，从财政收入的归属看，虽然政府负责征收、管理并具体支配财政资金，但其所有权应当属于公共或全民，而不是政府。政府只是作为代理人行使权利，不是财政利益的享有者，因而，不能将其归为政府利益或国家利益范畴。第二，现代政府不仅要满足自身需求，而且还要提供国防、基础设施等公共物品以及向居民提供教育、医疗卫生等福利，甚至还要应对经济危机，恢复市场功能，这些都需要依靠稳定和大量的财政收入。所以，公共财政用途具有公共性，符合公共利益的特性。第三，财政危机不仅仅是政府信用危机，也是社会危机，如果一个国家的财政出现危机，则可能危及国家主权.如果是地方财政出现危机，则会导致地方政府与群众关系紧张和政府威信下降等问题

　　不论是国家还是地方政府，一旦出现财政危机，如果不及时消除，将可能酿成严重的社会后果。所以，必要数量的公共财政，是维持一个社会正常运行的基本物质条件，应当从公共利益而不是简单的地方利益或政府利益角度判断。当然，当前一些地方政府存在片面追求财政收入增长的倾向，也存在着财政资金使用效率不高、被滥用甚至化公为私等问题，甚至有些地方政府不是通过发展经济，而是单纯地通过征收私人财产或集体土地等手段增加财政收入的问题。但是，这些问题需要通过其他途径解决，而不能作为否定公共财政作为公共利益属性的理由。

　　除上述四种具体的公共利益形式外，还有诸如国防和环境保护等方面的利益需要。总之，公共利益有多种形式，既有物质形态的利益，如经济基础设施和社会基础设施，也有非物质形态的利益，如土地效用的最大化和充分就业等。特别是物质形态的公共利益，足以说明公共利益的客观性，而并非一些学者所言，在任何情况下都难以认定和把握。在一个具体城市拆迁中，所涉及的公共利益应当具体、明确，而不是空洞无物;它既能让城市的每一个居民得到真正的实惠，也能使被拆迁的居民因此获益，即达到“帕累托最优”。城市拆迁的终极目的是公共利益，其他诸如城市美观、项目的顺利进行和招商引资都必须服从公共利益需要，而不能成为征收及拆迁的噱头。公共利益以及私人利益是整个征收和拆迁制度所追求的共同价值，两者不可偏废。