农用地转用审批与征地审批

　　所谓农用地转用审批，是指按照土地利用总体规划和国家规定的批准权限，审查批准将农用地转变为建设用地的行为。{www.jinglawyer.com}

　　一、农用地转用两级审批制

　　《土地管理法》第44条的规定：“省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。”由前述规定可知，我国农用地转为建设用地的审批权限集中于国务院和省级人民政府。依建设项目的性质、是否使用土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围内的土地来具体划分国务院和省级人民政府的审批权限。

　　1、省(区、市)人民政府批准的道路、管线和大型基础设施建设项目以及国务院批准的建设项目，其农用地转用由国务院批准。

　　2、能源、交通、水利、矿山、军事等建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外的土地，除(1)中规定应报国务院批准农用地转用的以外，其余的由省(区、市)人民政府批准。

　　3、使用土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内的土地，为实施该规划涉及农用地转用的，由原批准土地利用总体规划的机关批准。又可分为两种类型：

　　①为实施城市规划涉及农用地转用的，由国务院或省(自治区、直辖市)人民政府批准农转用。其中国务院批准的城市有84个。其他城市为实施规划而将农用地转为建设用地的，由省级人民政府批准。

　　②为实施村庄、集镇规划涉及农用地转用的，由省(自治区、直辖市)人民政府或其授权的设区的市、自治州人民政府批准。

　　二、农用地转用审批与征地审批的关系

　　《土地管理法》第四十五条第三款规定，征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。因此，在征地实务中，如果所征土地是农用地的，用地手续就会涉及农用地专用审批与征地审批两大项目。这两个手续位于同一程序中，有时可以合并进行，只为其一，有时却是必须分而未知。{www.jinglawyer.com}

　　(一)以转含征

　　经国务院批准农用土地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批。这包括按《土地管理法》第四十四条规定农用地转用批准权在国务院的省级人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目，国务院批准的建设项目用地，直辖市、省和自治区人民政府所在地城市、人口在100万以上城市，国务院指定的其他城市统一开发的建设用地，这些用地不管征地批准权是国务院，还是省级人民政府，国务院批准农用地转用时，同时批准征用土地，不需另行报批。

　　(二)征转同步

　　农用地转用批准权和征用土地的批准权都属于省级人民政府的，省级人民政府应当按照农用地转用审批和征用土地审批的要求，同时办理农用地转用和征用土地审批手续，一般不要分两次办理以减少手续。

　　(三)先转后征

　　农用地转用批准权在省级人民政府，征地审批权在国务院的，应当由省级人民政府先行办理农用地转用审批，并将农用地转用批准的有关文件，随同征地申报材料同时报国务院，由国务院根据省级人民政府的批准文件，决定是否批准征用土地。农用地转用和征用土地将在国务院批准征用土地后组织实施。

　　三、征地维权案件办案探索

　　实务中，虽然农用地转用审批与征地审批在一套程序中进行，且通常由一个行政行为完成，但是，在办理征地案件的过程中，我们仍然应当注意在不同的情况之下农用地转用审批和土地征用审批的不同，并审查各自的审批权限是否存在违规、违法的情形，努力尝试分开进行法律程序运作，如此既有利于厘清诉讼法律关系，也有利于拓伸个案维权空间。

　　此外，现阶段有的地方法院系统认为征地审批文件是不能进行司法审查的，对这类案件一律不予立案，其解释为：根据行政复议法第30条的二款的规定，省级政府依据土地征收文件而进行确认土地等9大资源的所有权或者使用权的行政复议是最终裁决。因此，确认所有权的行为不能进行司法审查，而作为确权依据的征地批准文件也就不能进行审查。既然结果不能审查，那么条件就也不能审查，否则，审查条件就容易改变结果。如何才能在征地审批类行政诉讼无法进行的情况下峰回路转?基于前文分析，笔者认为，可以独辟蹊径，将农用地转用审批作为突破口， 这样就能合法避开“司法不审查征地审批”的难题了。{www.jinglawyer.com}