农村城镇化进程中规划工作莫忽视宪法的指导

    为了发挥城乡规划在引导城镇化健康发展以及促进城乡经济社会全面协调可持续发展中的统筹协调和综合调控作用，2007年，全国人大常委会改变了过去城市规划、乡村规划由《城市规划法》、《村庄和集镇规划建设管理条例》分别调整的状况，制定了统一的《城乡规划法》。从世界各国的发展经验来看，随着市场经济的发展，农业人口将大量减少而非农业人口将大量增多并向城市集中，呈现“城镇化”(也称“城市化”)的规律。目前我国正逐步城镇化，这是正在发生的事实，也是大趋势。由此，农村城镇化进程中的城乡规划制定和实施(包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划)都必须依照《城乡规划法》进行，人们对此应该是没有疑问的。然而，宪法在城乡规划工作中的指导作用却往往被人们忽视。为此，笔者在这里特别呼吁农村城镇化进程中的规划工作不能忽视宪法的指导。
    一、农村城镇化进程中的规划工作要接受宪法的指导，是由宪法的地位所决定的
    我国现行宪法明确规定，宪法“是国家的根本法，具有最高法律效力”(序言)、“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触”(第5条第3款)。宪法的根本法地位决定了宪法是普通法律的立法基础和依据，至少普通法律的制定不得同宪法相抵触。为此，我国立法机关在制定普通法律时也往往会在“总则”第1条中明确规定“根据宪法，制定本法”。2007年，我国《城乡规划法》虽然没有明确标出“根据宪法，制定本法”，但显然它的立法基础和依据仍是宪法。既然《城乡规划法》是根据宪法而制定的，执行和适用《城乡规划法》理应根据宪法来理解和解释。因此，各级人民政府在制定和实施城乡规划时理应根据宪法的精神来理解、解释和适用《城乡规划法》的有关条款，接受宪法的指导，至少要确保不与宪法的有关精神相抵触。我国的法律依据宪法而制定，至少在立法时考虑了不能与宪法相抵触，但在现实生活中我们的各级行政执法机关在执行法律中理解、解释和适用法律(包括《城乡规划法》)时却往往忘记了宪法，不去考虑我们对《城乡规划法》等法律的理解和解释是否符合宪法的基本精神、是否与宪法相抵触。显然，这是不妥当的。 [1]
    同时，各级政府在农村城镇化进程中开展城乡规划工作必须接受宪法的指导，这也是我国宪法的明确要求。我国现行宪法明确规定，“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律”(第5条第4款)，“都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责”(序言)。显然，作为国家机关的各级行政机关及其行政执法人员在行政执法过程中适用《城乡规划法》时自然也必须以宪法为根本的活动准则，理应根据宪法的基本精神来理解、解释和适用《城乡规划法》，接受宪法的指导。正如温家宝总理2004年3月31日在主持国务院第三次学习讲座时所指出的：“依法治国，最根本的是依宪治国；依法行政，最根本的是依宪行政。各级政府都要把宪法作为根本的行为准则，严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责。”“各级政府是贯彻实施宪法的重要主体，不折不扣地执行宪法的各项规定是政府的重要职责和任务。”“各级政府工作人员特别是领导干部，要充分认识宪法在国家政治和社会生活中的崇高地位，学习宪法，遵守宪法，执行宪法，维护宪法。”  [2]
    此外，各级政府在农村城镇化进程中开展城乡规划工作时接受宪法的指导，也是各级政府依法行政的应有之义。“一切文本学都有这样一个共识：任何类型的文本如果要为人们所理解，首先要进行解释。这对法律工作意味着：任何法律、具体的法律规定以及受合同约束的协议在能够恰当地适用或执行之前都需要解释。”  [3]323行政机关在行政执法中适用法律(包括适用《城乡规划法》)，首先不得不理解和解释法律。可以说，行政执法的过程就是解释法律的过程。而同时一般认为，解释法律的方法主要有以下几种：文义解释、体系解释、历史解释、比较解释、目的解释、合宪解释，以及偏重于社会效果的预测和社会目的的考量的社会学解释。 [4]132其中，依宪解释(即合宪解释)①是解释法律的基本方法。所以，行政机关依照宪法来解释法律(包括《城乡规划法》)，开展“依宪解释”，是行政机关适用法律及至整个依法行政的应有之义和基本内容。②值得提及的是，国内有许多学者主张将理解与解释分开，认为执法者只能理解法律，而无权解释法律。其实，理解与解释是不可分的。正如著名德国诠释学家伽达默尔所指出的：“解释不是一种在理解之后的偶尔附加的行为，正相反，理解总是解释，因而解释是理解的表现形式。”  [5]418由此可见，“依宪解释”是各级政府在农村城镇化进程中开展城乡规划工作时执行和适用《城乡规划法》的基本环节，也是各级政府在农村城镇化进程中开展城乡规划工作时接受宪法指导的基本方式。
    二、农村城镇化进程中的规划工作接受宪法指导的重点
    各级政府在农村城镇化进程中依照《城乡规划法》开展城乡规划工作时，均应接受宪法的指导，特别是应重点注意以下几个方面的宪法指导：
    1.城镇化中的规划不得侵犯农民的私有财产权
    我国宪法第13条规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。”“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。”“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”
    然而，这些年来在城镇化的发展中，不管是城市，还是农村，征地、拆迁很是普遍，也很随意，公民特别是农民的房屋等私有财产权受到侵犯的现象屡见不鲜，“自焚抗拆”等不幸事件时有发生。显然，一些政府强行征地拆迁的做法有违宪法的上述精神。对此，应引起我们的重视。各级政府在依照《城乡规划法》制定和实施城乡规划时理应符合宪法精神，不得侵犯农民的私有财产权。即使的确是为了公共利益而需要征收农民的房屋等私有财产，也要遵循宪法的精神严格依法进行并予以补偿。
    2.城镇化中的规划不得侵犯农民的土地使用权
    当前在城镇化的发展中，在农村，征地现象严重，导致很多农民被剥夺土地使用权，沦为“三无”人员。⑥这是有违宪法精神的，必须予以纠正。
    我国宪法第8条第1款明确规定：“参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。”虽然农村的土地属于集体所有，“宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”(宪法第10条第2款)，但农民享有对宅基地、自留地、自留山的土地使用权。所以，各级政府在依照《城乡规划法》制定和实施城乡规划时，理应符合宪法的上述规定及精神，切实保护农民的宅基地、自留地、自留山等土地使用权。如果的确是为了公共利益而需要征收农民的宅基地、自留地、自留山，也必须遵循宪法第10条第3款关于“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”的规定，严格依法进行并予以充分的补偿，保障农民的利益。
    3.城镇化中的规划不得侵犯农民的居住和迁徙自由
    居住和迁徙的自由是国际公认的基本人权，1949年我国临时宪法《共同纲领》在第5条规定了中华人民共和国人民享有居住、迁徙的自由，而且新中国第一部宪法即1954年宪法第90条第2款明确规定：“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由。”现行宪法虽然没有明文规定居住和迁徙的自由，但明确规定“国家尊重和保障人权”(第33条第3款)，可以说公民享有居住和迁徙的自由是我国宪法隐含保护的基本权利。
    《城乡规划法》也明确规定：“乡规划、村庄规划应当从农村实际出发，尊重村民意愿，体现地方和农村特色”(第18条)、“地方各级人民政府应当根据当地经济社会发展水平，量力而行，尊重群众意愿，有计划、分步骤地组织实施城乡规划”(第28条)。其中“尊重村民意愿”、“尊重群众意愿”的规定体现了尊重公民居住和迁徙自由的宪法精神。
    然而，这些年来许多地方政府在农村城镇化的进程中大规模征地拆迁，整齐划一，建立农民的集中居住区，不管农民是否愿意，强行将他们集中居住在一起，显然有违背农民的居住和迁徙自由之嫌。这种做法应当予以纠正。今后，各级政府在制定和实施城镇化规划时，应当依照保障公民居住和迁徙自由的宪法精神来理解、解释和执行《城乡规划法》的上述规定，不得侵犯农民的居住和迁徙自由。 
4.城镇化中的规划不得浪费土地
    近些年来，各地政府制定城乡规划，包括小城镇和村庄的规划，几乎都要搞开发区或工业园或高新科技产业园之类的规划，而且不切实际地贪大求全，浪费土地乃至侵占耕地的情况严重。“有些小城镇偏向认为高起点、高标准的规划，就是要规模大、道路宽、楼房高”、“一个1万人左右的小镇也建设起了50米宽的大街，模仿城市规划模式，严重浪费了土地及资金”⑦。正如2007年4月24日时任建设部部长汪光焘在十届全国人大常委会第27次会议上所作的《关于〈中华人民共和国城乡规划法(草案)〉的说明》中指出的：“一些地方在城市建设中脱离实际，不顾环境资源承载力和经济条件，擅自变更规划，批准开发建设，盲目扩大城市建设规模，贪大求洋，急功近利，搞‘政绩工程’、‘形象工程”’、“乡村规划管理非常薄弱，现有的一些规划未能体现农村特点，难以满足农民生产和生活需要，农村无序建设和浪费土地严重”。
    我国宪法第10条第5款明确规定：“一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。”为此，各级政府在制定和实施城镇化进程中的规划时，理应依照宪法这一规定及其精神来理解、解释并严格执行《城乡规划法》第4条关于“制定和实施城乡规划，应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，改善生态环境，促进资源、能源节约和综合利用，保护耕地等自然资源……”的规定，合理利用土地，节约土地，保护耕地。
    5.城镇化中的规划不得污染环境
    在城镇化进程中，“小城镇，过去是遍地开花，过多地占用了非常珍贵的土地资源，小城镇的盲目发展也造成了环境的污染”⑧。在许多地方，小城镇和村庄的规划也是大搞工业，使一些污染严重的化工厂在小城镇和村庄落户了，严重污染了农村的生态环境，山清水秀的田园风光在许多地方不复存在！甚至导致了出现一个又一个的“癌症村”！
    我国宪法第26条第1款规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”各级政府在城镇化的进程中开展规划工作，必须依照“保护环境和防治污染”的宪法精神来理解、解释和执行《城乡规划法》第4条关于“制定和实施城乡规划，应当……改善生态环境……防止污染和其他公害……”的规定，切实保护城镇化中的生活环境和生态环境，防治污染。
    6.城镇化中的规划不得破坏历史文化遗产
    我国宪法第22条第2款规定：“国家保护名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产。”各级政府在制定和实施城乡规划时，理应依照这一宪法精神来理解、解释和执行《城乡规划法》第4条关于“制定和实施城乡规划，应当……保护耕地等自然资源和历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传统风貌……”以及第18条关于“乡规划、村庄规划应当从农村实际出发，尊重村民意愿，体现地方和农村特色”的规定，切实保护城镇和农村中的历史文化遗产，保持地方和农村特色。近年来在城镇化进程中，一些地方政府制订规划，特别是小城镇和村庄规划通常喜欢另选新址，建立农民的集中居住区，结果使许多小城镇和村庄几乎千篇一律，农村“城市化”，历史上形成的城镇和村庄特色丢失。例如，苏南大部分地区形成的沿河、沿塘的居住形态与当地的地形地貌、自然气候以及生产方式息息相关，本来在规划建设中应该充分尊重这种居住形态，发展延续其风貌和特色。但是，这些年来在苏南地区的新农村规划建设中，普遍存在规划千篇一律的现象，传统的苏南乡村特色正在消失。⑨
   
注释:
①合宪解释，系指以较高或宪法规范之意旨，而为解释位阶较低法规之方法而言(参见杨仁寿著：《法学方法论》，中国政法大学出版社1999年版，第171页)。对于依照宪法来解释法律的法律解释方法，学者们通常称之为“合宪解释”或“合宪性解释”，但同时有许多学者把违宪审查中的那种如果没有确切依据认定法律违宪则应尽可能推定该法律合宪的“合宪推定”或“合宪性推定”原则，也称之为“合宪解释”或“合宪性解释”。为了与它们相区别，笔者主张将法律解释中的“合宪解释”或“合宪性解释”这一解释方法称为“依宪解释”，以更准确地表达其含义。
②最高法院孔祥俊法官认为：“合宪解释是执行机关解释法律的义务，通过这种解释确保在法律适用过程中达成下位规范与上位规范的互动，保障规范控制功能的实现，以维持法律秩序的和谐。”参见孔祥俊著：《法律解释方法与判解研究》，人民法院出版社2004年版，第383页。
参考文献：
[1]上官丕亮.论宪法上的社会权[J].江苏社会科学，2010(2).
[2]秦杰.认真学习贯彻宪法，全面推进依法行政[N].人民日报，2004-04-01.
[3]伯恩•魏德士.法理学[M].丁小春，吴越译.北京：法律出版社，2003.
[4]杨仁寿.法学方法论[M].北京：中国政法大学出版社，1999.
[5]汉斯—格奥尔格•伽达默尔.诠释学I：真理与方法(修订译本)[M].北京：商务印书馆，2007.
[6]黄燕，吴瑞琴.浅论城乡规划与城镇化发展中的若干问题[J].科技信息，2010(9).
[7]李祖舜，李伟.当前小城镇规划建设中几个值得重视的问题[J].规划师，1999(1).
[8]见闻.中国城镇化存在四大问题[J].北京农业，2010(7月上旬).
[9]袁乐，曹晓静，闵亚琴.警惕过度城镇化——苏南地区新农村规划建设的实践与思考[J].小城镇建设，2007(6)
作者：上官丕亮。
本文来源：中国宪政网。感谢供稿。